II SA/Gd 25/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 października 2022 r. nr WOP.7721.157.2016.KK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga I. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 października 2022 r. nr WOP.7721.157.2016.KK. Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie w dniu 18 grudnia 2014 r. podczas oględzin ściany budynku piekarni na działce nr [...] obręb [...] w Wejherowie stwierdził, że została ona w znacznej części docieplona styropianem. Realizacja tych robót nie została zakończona – wykonano częściowe docieplenie, umieszczając na styropianie siatkę na kleju bez wyprawy elewacyjnej, której konieczność wykonania wynika z warunków technologicznych. Do zakończenia robót pozostało zakończenie docieplenia ściany oraz wykonanie wyprawy elewacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał I. P. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni na działce nr [...] obr. [...] w Wejherowie przy ul. [...] usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] obr. [..] w Wejherowie. Następnie organ, decyzją z dnia 14 lipca 2016 r., orzekł o braku podstaw do nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni. W ocenie organu, choć istnieje spór co do daty wykonania robót budowlanych - właściciele piekarni twierdzą bowiem, że miało to miejsce w latach 70-tych, natomiast E. M., właścicielka działki nr [...], wskazuje na rok 2006 - to jednak niemożność jednoznacznego określenia daty wykonania robót budowlanych nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w obu sytuacjach miałby zastosowanie wyłącznie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie oględzin organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie powodują żadnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi ani mienia, a tym samym nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Nadto organ stwierdził, że roboty wykonano z naruszeniem granicy z działką E. M., mimo to, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, organ uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta w trybie przepisów prawa cywilnego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku - decyzją z dnia 2 lutego 2017 r. nr WOP.7721.157.2016.IG utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujące w latach 70-tych przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze nie wymagały pozwolenia na budowę na wykonywanie robót budowlanych związanych z dociepleniem ścian obiektów budowlanych, co nie oznacza, że nie podlegały one badaniu w aspekcie zgodności z przepisami. Z kolei zgodnie z obowiązującymi w latach 2005-2006 przepisami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - art. 29 ust. 2 pkt 4 – wykonanie docieplenia budynku o wysokości do 12 m nie wymagało pozwolenia na budowę, jednak - stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku zatem wykonania docieplenia budynku o wysokości do 12 m (w tym przypadku 4 m), bez uprzedniego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego obligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że nie każde postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ww. ustawy musi zakończyć się wydaniem decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, na przykład kiedy organ stwierdzi, że wykonane roboty dociepleniowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stwarzają żadnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi ani mienia oraz nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Organ wskazał także, że samo przekroczenie granicy nie może uzasadniać orzeczenia nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz, że postępowanie dowodowe wykazało brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Gd 160/17, uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2017 r., nr WOP.7721.157.2016.IG oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia 14 lipca 2016 r., nr PINB-I-7141/13/14. Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji wydane zostały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), wskazał, że przepis ten nie umożliwia nakazania rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej. Jego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu naprawczym, nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części możliwe jest na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1, przy czym wynika z niego, że dopiero, gdy okaże się, że nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, ale na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, że nie ma innej możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 279/03, LEX nr 728764). Wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może nastąpić jedynie w przypadku, gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem prawa, którego nie da się usunąć. Nakazanie na podstawie art. 51 ust. 3 rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej jest natomiast możliwe dopiero po uprzednim zastosowaniu dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 i niewykonaniu, w wyznaczonym terminie, określonych w tej decyzji czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organów jest bowiem doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji, gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku, można orzec nakaz rozbiórki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1460/10, dostępny na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu wyjaśnienia wymagała data wykonania robót budowlanych, gdyż ma ona istotne znaczenie dla dokonania oceny, w świetle właściwych przepisów prawa, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia, czy też nie. Stan prawny obowiązujący w datach wskazywanych przez strony różnił się istotnie, stąd też błędne było stwierdzenie, że w sprawie nie miało znaczenia, kiedy faktycznie roboty budowlane zostały wykonane. Ocena czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest natomiast zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania konkretnych robót budowlanych. Brak ustaleń w zakresie daty wykonania robót budowlanych, uniemożliwiał podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczność ta powodowała natomiast konieczność wyeliminowania decyzji organów obu instancji. Sąd wskazał też, że - wbrew stwierdzeniu organów obu instancji, dysponowanie nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu w powstępowaniu naprawczym. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. W tym zakresie organ powinien ewentualnie rozważyć znaczenie i wpływ toczącego się postępowania cywilnego dotyczącego zajęcia części nieruchomości E. M. na skutek wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie - decyzją nr PINB-I-7141/13/14 z dnia 15 czerwca 2021 r. - stwierdził brak podstaw do nakazania I. P. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórki docieplenia ściany budynku piekarni zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w Wejherowie przy ul. [...], usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...] obręb [...] w Wejherowie. Organ wskazał najpierw, że w drugiej połowie lat 70-tych XX wieku, obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) i przepisy wykonawcze do ww. ustawy określone w § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.), nie nakładały na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych związanych z dociepleniem ścian obiektów budowlanych. Natomiast zgodnie z przepisami art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązującymi w latach 2005 - 2006, tj. w dacie wykonania robót wskazanej przez uczestniczkę postępowania E. M., wykonanie docieplenia budynku do 12 m nie wymagało pozwolenia na budowę, wymagało jednak zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno -budowlanemu. W tym kontekście organ ustalił, że: - roboty budowlane polegające na dociepleniu ściany budynku piekarni wykonane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w ramach samowoli budowlanej, - inwestor w postępowaniu naprawczym nie przedłożył dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na terenie działki nr [...]; usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...] obręb [...]. Z pomiaru inwentaryzacyjnego oraz opinii sporządzonej przez biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w Gdańsku z dnia 30.04.2015 r. wynika, że wykonane ocieplenie narusza granice działki, a Sąd Rejonowy w Wejherowie w wyroku o sygn. I C 2726/12 z pozwu E. M., nakazał I. P. wydanie nieruchomości’ - Miejski Konserwator Zabytków w Wejherowie nie wydał dla I. P. pozwolenia na prowadzenie robót dociepleniowych. Wskazano też, że rozprawa administracyjna nie osiągnęła celu w postaci ustalenia daty wykonania ocieplenia ściany budynku piekarni i nie wniosła nowych dowodów w sprawie. Organ mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdził jednak, że roboty budowlane polegające na dociepleniu ściany budynku piekarni zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i konstrukcji budynku, nie powodują uciążliwego oddziaływania na środowisko oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego - nie naruszają zatem przepisów techniczno – budowlanych. Ne ulega wątpliwości - zdaniem organu, że docieplenie budynku piekarni przy przyjęciu daty wykonania w latach 2006 - 2007 narusza przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jednak nie jest to jednoznaczne z tym, że organ nadzoru budowlanego musi w tym przypadku wydać orzeczenie jego rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.08.2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK/2/14. W ocenie organu inwestor naruszył prawo własności, jednak w takim wypadku właściciel może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądami powszechnymi, celem natomiast prowadzonego postępowania w świetle przepisów art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale jedynie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku - po rozpoznaniu odwołania E. M., decyzją z dnia 24 października 2022 r. nr WOP.7721.157.2016.KK, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał I. P. rozbiórkę istniejącego docieplenia ściany budynku piekarni zlokalizowanego na działce nr [....] obręb [...] w Wejherowie przy ul. [...], tzn. ściany usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...] obręb [...] w Wejherowie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Sąd Rejonowy w Wejherowie I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I C 2726/12 i Sąd Okręgowy w Gdańsku XVI Wydział Cywilny Odwoławczy wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt XVI Ca 1320/19 jako datę wykonania przedmiotowego docieplenia wskazały lata 2005 - 2006, a jako osobę uprawnioną do dysponowania częścią działki nr [...] obręb [...] – E. M. Przesądzony tymi wyrokami brak prawa inwestorki do dysponowania częścią działki nr [...] obręb [...] w Wejherowie w zakresie realizacji docieplenia ściany budynku piekarni, która narusza granicę ww. działek, wymaga zdaniem organu wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a prawomocne zobowiązanie I. P. do wydania E. M. nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] przesądza o braku możliwości legalizacji docieplenia i oznacza de facto zobowiązanie do usunięcia skutków naruszenia prawa własności poprzez przekroczenie granicy z tą działką. Podstawę do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi ustalenie, że inwestor nie ma i nie miał w chwili realizacji robót prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na ustalenia dokonane w postępowaniu odwoławczym wskazano też, że styropian stanowiący docieplenie ściany budynku piekarni został częściowo zdemontowany, nie sposób jednak ustalić, czy było to działanie inwestorki, czy czynników naturalnych, np. wiatru. Obecny stan docieplenia (pozostawionego na wysokości od poziomu gruntu ok. 3 m wzwyż) może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Wykonanie rozbiórki istniejącego docieplenia ściany budynku piekarni (w związku z realizacją nakazu wydanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 z odniesieniem do art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) usunie zdaniem organu tego rodzaju zagrożenie. Organ wyjaśnił też, że w latach 2005 - 2006 docieplenie ścian budynków o wysokości do 12 m nie wymagało pozwolenia na budowę, wymagało jednak zgłoszenia, natomiast stosownie do obecnie obowiązującego przepisu art. 29 ust. 4 pkt 1 c Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m. Przedmiotowy budynek jest jednak zlokalizowany na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (okoliczność bezsporna), tym samym, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (według stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2017 r.) wykonanie jego docieplenia wymagało dokonania zgłoszenia i wymóg ten pozostał aktualny w stanie prawnym obowiązującym po 19 września 2020 r. (przepis art. 29 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy). Skoro więc docieplenie ściany budynku zostało zrealizowane w latach 2005 - 2006 na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta Wejherowa wpisanego do rejestru zabytków (nr [...]), to wymagało ono zgłoszenia. Jego brak oznacza natomiast konieczność procedowania w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ - w związku z wyżej opisanymi ustaleniami - uznał, że bezprzedmiotowa stała się kwestia uzyskania stanowiska (uzgodnienia) organu właściwego w kwestii ochrony zabytków w zakresie wykonanych robót budowlanych. I. P. reprezentowana przez pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 października 2022 r. nr WOP.7721.157.2016.KK - wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła organowi naruszenie: - art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i zaniechaniu przeprowadzenia dowodów, które w zmienionym stanie faktycznym (część ocieplenia do wysokości około 3 metrów ponad ziemią została w 2022 r. usunięta) prowadziłyby do ustalenia czy istniejące ocieplenie w takim zakresie, w jakim istnieje obecnie, faktycznie przekracza granicę nieruchomości, wkraczając na teren działki sąsiedniej- stanowiącej własność E. M., a tym samym czy faktycznie inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - art. 80 k.p.a. polegające na bezzasadnym uznaniu, że w aktualnym stanie faktycznym ocieplenie faktycznie narusza prawo własności E. M., wyłącznie w oparciu o opinie z postępowania cywilnego oraz wyroki sądów powszechnych w sprawie I C 2726/12, w sytuacji gdy bezsporne jest, że pomiędzy wydaniem orzeczeń przez sądy cywilne, jak również wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji przez organ II instancji, doszło do zmiany stanu faktycznego, polegającego na usunięciu dolnej części ocieplenia, a tym samym w sprawie nie istnieje żaden dowód, który potwierdzałby, że istniejące obecnie ocieplenie wkracza na teren działki sąsiedniej - stanowiącej własność E. M., a tym samym, czy faktycznie inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie w sytuacji, gdy zmiana stanu faktycznego - dezaktualizująca wnioski płynące z opinii i orzeczeń sądu, spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, - art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sprawie, - art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że obecny stan docieplenia w aktualnym stanie rzeczy może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W uzasadnieniu skargi będącym uzupełnieniem i rozwinięciem jej zarzutów skarżąca wyraziła pogląd, że organ nie rozważył, czy hipotetyczne istnienie w przestrzeni ponad gruntem sąsiednim ocieplenia, które faktycznie nie powoduje zajętości samego gruntu, skutkuje koniecznością posiadania przez inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane gruntem, nad którym się znajduje. Organ II instancji nie dokonał takich rozważań. Niemniej jednak przyjęcie tezy, że wkroczenie w przestrzeń ponad grunt również wymaga od inwestora prawa do dysponowania nieruchomością powoduje, iż zachodzi konieczność ustalenia, czy istotnie istniejące obecnie ocieplenie wkracza w przestrzeń powietrzną ponad działką sąsiednią. Istnienie w porządku prawnym orzeczenia sądu cywilnego wydanego w sprawie I C 2726/12 nie oznacza, że organ administracyjny nie ma obowiązku czynić odmiennych ustaleń w zakresie stanu faktycznego w sytuacji jego niewątpliwej zmiany i dokonywać w tym zakresie oceny prawnej tego stanu faktycznego poprzez pryzmat przepisów prawa administracyjnego materialnego, a tego w sprawie nie uczynił. Skarżąca wskazała też, że nawet przy przyjęciu, iż docieplenie nadal wkracza na teren sąsiedni, to obecnie przed Sądem Rejonowym w Wejherowie pod sygnaturą akt I C 1677/21 toczy się sprawa z powództwa skarżącej I. P. przeciwko E. M. w trybie art. 231 § 1 k.c. o nakazanie przeniesienia własności części działki zajętej przez ścianę ogrodzenia piekarni, na której sytuowane jest ocieplenie i sprawa jest w toku. Odnosząc się do kwestii możliwości powodowania przez obecny stan docieplenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska stwierdzono, że organ II instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń ani nie wyjaśnił, na czym zagrożenie to miałoby polegać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Uczestniczka postępowania E. M. w piśmie procesowym z 19 stycznia 2023 r. wniosła o oddalenie skargi wskazując m.in., że ogrodzenie piekarni nie jest ścianą nośną, co dowodzi, że usunięcie ogrodzenia piekarni z terenu jej działki nie spowoduje dla budynku skarżącej żadnych negatywnych skutków - piekarnię bowiem dobudowano do istniejącego już wcześniej murowanego ogrodzenia. To, że cześć styropianu odpadła ze ściany ogrodzenia piekarni nie sprawia, że pozostała część styropianu może na ogrodzeniu pozostać, zwłaszcza, że zagrożenie powodowane przez docieplenie jest oczywiste, gdyż zwisające ze ściany ogrodzenia piekarni nad działką uczestniczki postępowania fragmenty styropianu nie zostały przez skarżącą w żaden sposób zabezpieczone. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 roku pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił naruszenie przez organy w toku postępowania art. 10 i art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie kręgu stron postępowania. Jak wyjaśnił, że pominięto R. O., właściciela sąsiedniej działki nr [...]. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (w skrócie PWINB) z dnia 24 października 2022 roku jest zgodna z prawem. Kontrolowaną decyzją - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) – w skrócie "k.p.a.", art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) – dalej w skrócie "Prawo budowlane", oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), PWINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał I. P. rozbiórkę istniejącego docieplenia ściany budynku piekarni zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] w Wejherowie przy ul. [...], tzn. ściany usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...] obręb [...] w Wejherowie. Ustalając stan prawny, jaki w tej sprawie znajduje zastosowanie, organ prawidłowo uwzględnił art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2014 roku, tym samym w tej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 rokiem. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zgodnie zaś z art. 51 pkt 1 cytowanej ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z ustępu 7. tego artykułu wynika natomiast, że przepisy ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanej regulacji podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu przez organy nadzoru budowlanego przedmiotowej sprawy, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 13 czerwca 2017 roku, sygn. akt II SA/Gd 160/17, uprzednio wydanych w tej sprawie decyzji organów obu instancji. Z art. 153 p.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Przy tym podkreślić trzeba, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd160/17, wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie PWINB winien był w pierwszej kolejności wyjaśnić datę wykonania przedmiotowych robót budowlanych, gdyż ocena, czy miała miejsce samowola budowlana, dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania konkretnych robót budowlanych. Sąd wyjaśnił także organom, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu w powstępowaniu naprawczym. Istotnie, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W żadnym razie nie wyłącza jednak możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo, a wręcz przeciwnie. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. W tym zakresie – jak wskazał Sąd - organ powinien rozważyć znaczenie i wpływ toczącego się postępowania cywilnego dotyczącego zajęcia części nieruchomości E.M. na skutek wykonania przedmiotowych robót budowlanych. W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego niniejszą sprawę, organ II instancji wywiązał się z obowiązków nałożonych powyższym wyrokiem i zastosował do przedstawionej w nim oceny prawnej. Przede wszystkim, PWINB prawidłowo ustalił datę wykonania przedmiotowych robót budowlanych, uznając, że wykonano je w latach 2005 - 2006. W świetle sprzecznych wyjaśnień w tym zakresie składanych przez strony bezpośrednio zaangażowane w spór, organ oparł swoje ustalenia na treści uzasadnień wyroków - Sądu Rejonowego w Wejherowie I Wydział Cywilny z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt I C 2726/12 i Sądu Okręgowego w Gdańsku XVI Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt XVI Ca 1320/19, analizując poczynione w nich ustalenia dotyczące daty wykonania tych robót (lata 2005 - 2006), jak również na dowodach, jakie zostały przeprowadzone w tych postępowaniach cywilnych, w tym opiniach biegłych sądowych. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 13 czerwca 2017 roku, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ w tej sprawie miał zatem możliwość i obowiązek skorzystać z wszelkich dowodów, do jakich uzyskał dostęp, w tym winien był uwzględnić treść prawomocnych wyroków sądów powszechnych, jak i mógł oprzeć swoje ustalenia na dowodach zgromadzonych w postępowaniu cywilnym, w tym przeprowadzonych w tym postępowaniu opiniach biegłych sądowych, co też w tej sprawie uczynił. Organ II instancji prawidłowo ustalił również, że w latach 2005 – 2006, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane z 1994 r., art. 28 z zastrzeżeniem art. 29 - 31, docieplanie ścian budynków znajdujących się na terenie układu urbanistyczno – krajobrazowego miasta Wejherowa wpisanego do rejestru zabytków (nr [...]) o wysokości do 12 m nie wymagało pozwolenia na budowę, natomiast wymagało zgłoszenia. Słusznie organ wskazał również, że także w obecnie obowiązującym stanie prawnym wykonywanie przedmiotowych robót na tego typu budynkach wymagałoby dokonania zgłoszenia. Dokonując tych ustaleń organ miał na uwadze, że okolicznością bezsporną pozostaje, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na obiekcie budowlanym zlokalizowanym na ww. obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Stwierdzony brak wymaganego zgłoszenia wykonanych robót budowlanych oznaczał konieczność zajęcia stanowiska przez PWINB w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Kierując się treścią wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2017 roku, organ II instancji zbadał czy skarżąca dysponuje nieruchomością, na której znajduje się przedmiotowe docieplanie, na cele budowlane i ustalił, że takiego prawa I. P. nie posiada. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ zważył, że zgodnie z wyrokami Sądu Rejonowego w Wejherowie I Wydział Cywilny z dnia 8 marca 2019 r., sygn. I C 2726/12 i Sądu Okręgowego w Gdańsku XVI Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 24 marca 2021 r., sygn. XVI Ca 1320/19, I. P. została zobowiązana do wydania E. M. nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], szczegółowo oznaczonej na mapie sporządzonej przez biegłego sądowego a dołączonej do opinii z dnia 30 kwietnia 2016 roku. Wydając te wyroki Sądy cywilne obu instancji uznały, że doszło do naruszenia prawa własności E. M. poprzez wykonanie przedmiotowego docieplenia na ścianie, która przekracza granicę działek. Zasadnie organ II instancji uznał, że w świetle ww. wyroków została rozstrzygnięta kwestia prawa do dysponowania nieruchomością - częścią działki nr [...] obręb [...] w Wejherowie w zakresie wykonania docieplenia ściany budynku piekarni zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...] obręb [...] (ul. [..] w Wejherowie). Nie budzi wątpliwości Sądu, że z ww. wyroków jednoznacznie wynika, że przedmiotowe ocieplenie znajduje się na ścianie, która przekracza granicę działek, a zatem wisi nad działką E. M. Skarżąca nie dysponuje zatem tą nieruchomością na cele budowlane. Przesądzony ww. wyrokami brak prawa do dysponowania nieruchomością - częścią działki nr [...] obręb [...] w Wejherowie w zakresie realizacji przedmiotowego docieplenia ściany budynku piekarni bez zgłoszenia (art. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) wymagał wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Słusznie PWINB uznał bowiem, że prawomocne zobowiązanie, zgodne z ww. wyrokami Sądów cywilnych, I. P. do wydania E. M. nieruchomości stanowiącej część działki - nr [...], zajętej przez docieploną ścianę, przesądza o braku możliwości legalizacji przedmiotowego docieplenia w myśl przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie podziela przy tym oceny skarżącej, iż organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył wskazane w skardze przepisy postępowania, ponieważ nie przeprowadził dowodów, które w zmienionym stanie faktycznym prowadziłyby do ustalenia czy istniejące ocieplenie w takim zakresie, w jakim istnieje obecnie, faktycznie przekracza granicę nieruchomości, wkraczając na teren działki sąsiedniej - stanowiącej własność E. M., a tym samym czy faktycznie skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotnie, w toku postępowanie doszło do zamiany stanu faktycznego, ponieważ część ocieplenia do wysokości około 3 metrów ponad ziemią została w 2022 r. usunięta. Jednak, jak zasadnie przyjął organ II instancji, zmiana ta nie miała znaczenia dla ustalenia, iż ocieplenie narusza prawo własności E. M. Jak wynika bowiem ze sporządzonej w postępowaniu cywilnym opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji, przedmiotowa ściana, na której znajduje się ocieplenie, przekracza granicę działek do 0,18 m, gdy tymczasem ocieplenie ma grubość jedynie 5 cm. Tak więc nawet przyjmując, jak to wskazuje skarżąca, iż ściana ta jest odchylona, nadal ocieplenie znajdowałoby się nad działką E. M. Poza tym Sądy cywilne, w przytoczonych powyżej wyrokach, nakazały skarżącej wydanie E. M. nieruchomości stanowiącej część działki nr [..], szczegółowo oznaczonej na mapie sporządzonej przez biegłego sądowego a dołączonej do opinii z dnia 30 kwietnia 2016 roku. Z mapy tej wynika, że skarżąca musi wydać E. M. część działki zajętą pod ścianę, a zatem oznacza to, iż musi zwrócić E. M. jej część nieruchomości bez względu na to pod jakim kątem usytuowana jest na niej ściana, na której sporne ocieplenie się znajduje. Zatem częścią ściany znajdującej się na działce E. M., na której nadal pozostaje ocieplenie, skarżąca nie może dysponować. Tym samym należało uznać, że zmiana stanu faktycznego, polegająca na częściowym rozebraniu ocieplenia, wbrew zarzutom skarżącej, nie zdezaktualizowała wniosków płynących z opinii biegłego sądowego i orzeczeń Sądów powszechnych. Wskazywana przez skarżącą zmiana stanu faktycznego spowodowała natomiast, że w niniejszej sprawie ziściła się druga, niezależna przesłanka nakazu rozbiórki, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ zrealizowane roboty budowlane (a dokładnie ich pozostałości) obecnie mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Tę niezależną podstawę prawną rozbiórki prawidłowo podał również PWINB w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, na etapie postępowania odwoławczego PWINB zlecił organowi I instancji – w trybie art. 136 k.p.a., przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do ww. docieplenia, w tym przede wszystkim stwierdzenia, czy w dalszym ciągu istnieje przedmiot postępowania, ponieważ uzyskał informację, że przedmiotowe docieplenie uległo uszkodzeniu. Podczas kontroli w dniu 20 kwietnia 2022 r. inspektorzy organu I instancji ustalili, że styropian, stanowiący docieplenie ściany budynku piekarni, został częściowo zdemontowany na wysokości od poziomu gruntu ok. 3 m i długości ok. 6,40 + 5,50 m. Pozostało docieplenie ściany o wymiarach ok. 6,40 m x 1,20 m + 5,50 x 1,20 m. Do protokołu z tej kontroli została załączona dokumentacja fotograficzna, z której w ocenie Sądu jednoznacznie wynika, że pozostałe ocieplenie może spowodować przede wszystkim zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Na zdjęciach widnieją niezabezpieczone fragmenty ocieplenia, zwisającego luźno ze ściany na znacznej wysokości. Nie budzi wątpliwości Sądu, że oderwanie się fragmentu takiego ocieplenia pod wpływem chociażby silniejszego wiatru może spowodować realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi znajdujących się w pobliżu tej ściany. Sąd uznał również za niezasadny podniesiony przez pełnomocnika skarżącej w trakcie rozprawy zarzut dotyczący niewłaściwego określenia kręgu stron postępowania przez organy, poprzez pominięcie właściciela sąsiedniej działki. W ocenie Sądu istotnie uchybienie procesowe polegające na tym, że strona postępowania administracyjnego bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, stanowi jedną z przyczyn uwzględnienia skargi określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jednak na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2022 r., sygn. II OSK 3351/19). Sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot, który nie wnosi skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Jest to konsekwencja unormowania art. 147 k.p.a. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13). W tej sprawie wskazywany przez pełnomocnika skarżącej jako pominięta strona postępowania – R. O., właściciel działki nr [...], nie wniósł skargi, ani też nie zgłosił się do udziału w sprawie i zarzutu pominięcia go w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie podniósł. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę I. P. za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.