II SA/Lu 579/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 11 lipca 2025 r., znak: SKO.ZP/40/23/2025 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącego M. Ż. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 11 lipca 2025 r., znak: SKO.ZP/40/23/2025, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania J. F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia 14 maja 2025 r., znak: INW.6730.64.24/2025 ustalającą na wniosek M. Ż. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością świadczenia usług na parterze budynku wraz z infrastrukturą techniczną i gospodarczą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania budynków na terenie działek nr: [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina M. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przytoczył treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Jednocześnie podniósł, że stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie tej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się art. 54 i 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej. W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu dotychczasowym) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy dopełniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), które szczegółowo określają wymagania dotyczące parametrów nowej zabudowy, w kontekście zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Organ podkreślił, że obecnie obowiązuje już nowe rozporządzenie w tym zakresie z dnia 15 lipca 2024 r., jednak zgodnie § 12 tego rozporządzenia, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium wyjaśniło, że powołane rozporządzenie 2003 r. określa sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Parametry zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły, ale winno być ono szczegółowo uzasadnione wynikami analizy. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż część tekstowa analizy powinna określać wszystkie cechy i parametry oraz funkcje istniejącej zabudowy na każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, choćby w formie tabelarycznej. To pozwoli na wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych oraz średnich, które następnie należy odnieść do parametrów planowanej zabudowy. Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji przeprowadził taką analizę zgodnie z obowiązującymi przepisami i uznał, iż warunki w zakresie art. 61 ust.1 ustawy zostały spełnione łącznie, w związku z czym możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W analizie wskazano, że ustalenie obszaru analizowanego na 50 m byłoby niewystarczające z uwagi na ukształtowanie działek przeznaczonych na lokalizację inwestycji. Działka [...] usytuowana elewacją frontową do drogi publicznej ma szerokość ok. 11 m i służyć będzie jedynie jako droga dojazdowa do projektowanych budynków mieszkalnych. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości ok. 130 m wokół planowanej inwestycji. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz usługowa. Znajduje się na nim 14 zabudowanych działek, na których występują budynki mieszkalne jednorodzinne o pow. zabudowy od 80 m2 do ok. 170 m2 (średnia pow. zabudowy — ok. 113 m2) o szerokości elewacji frontowej od 9 m do 21 m, przykryte dachami dwuspadowymi i wielospadowymi, usytuowane w odległości od 12 m do 40 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Oprócz budynków gospodarczych o pow. zabudowy od ok. 40 do 220 m2 znajdują się tam również 3 budynki usługowe — market spożywczo-przemysłowy o pow. zabudowy ok. 600 m2, szerokości elewacji frontowej 12 m oraz dwa budynki usługowe hurtowni materiałów budowlanych o pow. zabudowy 160 i 200 m2 i szerokości elewacji frontowej 16 m i 18 m. Odnośnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki do trzech kondygnacji, jednakże najczęściej parterowe i parterowe z użytkowym poddaszem, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się od 3,5 m do 10 m. W analizie uznano, że wysokość planowanych budynków powinna zostać ustalona do 14 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Kolegium uznało, że parametry zabudowy w obszarze analizowanym odbiegają od parametrów wnioskowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że w analizie uprawniona urbanistka próbowała również wyjaśnić zmianę dotychczasowego stanowiska (wcześniejszą decyzję o odmowie ustalenia warunków na tożsamą inwestycję) i uzasadnić zmianę średnich wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy. Podniosła, że przeanalizowała tereny położone w mieście M. i wokół pod kątem możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jakże potrzebnej i pożądanej w ostatnich latach. Jedyny teren, jaki najbardziej nadaje się na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, to teren położony w kierunku południowo-zachodnim od M. , tj. w miejscowość S.. Teren ten jest położony blisko centrum administracyjno-usługowo-handlowego M. i pozwoli na dalszy rozwój, w miarę potrzeb, funkcji zabudowy wielorodzinnej z dobrą obsługą komunikacyjną i możliwością kompleksowego uzbrojenia terenu z wykorzystaniem istniejącej infrastruktury. Nie bez znaczenia jest też fakt, że przejeżdżający nową drogą ekspresową S19 będą mieli możliwość oglądania nowej, urozmaiconej nowymi nieco większymi obiektami sylwety wsi S. na granicy z M. , jednocześnie nie zasłaniającymi w żadnym stopniu, dzięki pewnemu oddaleniu od miasta, obecnej sylwety M. . W oparciu o takie ustalenia zawarte w sporządzonej analizie ustalono wnioskowane warunki zabudowy. Zdaniem Kolegium jednak zarówno analiza, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie są w pełni zgodne z powołanymi wyżej przepisami ustawy i rozporządzenia. Bez wątpienia koncepcja urbanistyczna zagospodarowania terenów wokół M. i dalszy ich rozwój przedstawiona w analizie może zasługiwać na uwzględnienie. Niemniej jednak — jak wskazano w analizie — decyzja o warunkach zabudowy to nie plan miejscowy. Nie jest ona również "małym" planem, gdyż jej wydanie związane jest ściśle określonymi przepisami a nie koncepcją urbanistyczną. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji bezwzględnie muszą być spełnione nie tylko przepisy art. 61 ust. 1 ustawy, ale głównie przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to przewiduje, że w decyzji o warunkach zabudowy muszą być zawarte ustalenia dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Wskaźniki te ustala się na podstawie średniej. Dopuszcza się odstępstwo od tych średnich, jednakże winno to być szczegółowo uzasadnione w analizie urbanistycznej i z analizy tej wynikać. Tymczasem w analizie dopuszczono się znacznych odstępstw od linii zabudowy, średniej powierzchni zabudowy, ale przede wszystkim wysokości kalenicy. Rozważania urbanisty odnośnie do przyszłej koncepcji rozwoju M. i jego okolic — zdaniem Kolegium — nie uzasadniają tak daleko idących odstępstw. Kolegium wzięło pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład w dotychczasowym stanie. Dopiero plany zagospodarowania przestrzennego mogą pozwolić na nowe kształtowanie ładu przestrzennego. Mimo, że zarówno przepisy w zakresie zagospodarowania przestrzennego jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne ewoluują, to jednak wciąż obowiązuje zasada tzw. dobrego sąsiedztwa i zachowanie ładu przestrzennego. Budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne nie pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkaniową jednorodzinną, niemniej jednak w jednym z ostatnich wyroków z dnia 29 maja 2025 r., II OSK 2350/24 Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że zlokalizowanie planowanej zabudowy wielorodzinnej w pewnych sytuacjach nie daje się pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy, jaką jest — na obszarze analizowanym — funkcja zabudowy jednorodzinnej. Zwykle zabudowa jednorodzinna może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową wielorodzinną. Inaczej jednak należy ocenić sytuację, gdy zabudowa wielorodzinna ma być wprowadzona na tereny jednolicie dotychczas zagospodarowane zabudową jednorodzinną. Godzi ona bowiem w ład przestrzenny i nie tworzy harmonijnej całości z otoczeniem. Końcowo Kolegium podkreśliło, że już parokrotnie utrzymywało w mocy decyzję Burmistrza [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] i [...] — najpierw 5 budynków wielorodzinnych, ostatnio 2 budynków. Za każdym razem podtrzymywało stanowisko organu I instancji m.in. co do naruszania przez planowaną inwestycję ładu przestrzennego. Zmiana postrzegania takiego ładu na przyszłość przez urbanistę nie powoduje, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów prawa. W skardze na decyzję kolegium M. Ż. zarzucił, że Kolegium, uchylając pozytywną dla niego decyzję, nie uwzględniło interesu społecznego ogółu mieszkańców, a decyzję oparło na skardze tylko jednego sąsiada. Zdaniem skarżącego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji negatywnie wpłynęło na rozwój miasta M. i zaspokojenie potrzeb mieszkaniowym młodych mieszkańców. W ocenie skarżącego Burmistrz [...] wykazał się należytą starannością przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wskazując m. in., że na sąsiedniej działce przylegającej do terenu inwestycji znajduje się już sklep wielkopowierzchniowy [...] o pow. około 600 m2, którego wysokość wynosi około 14 m. Według skarżącego nie wolno blokować inwestycji jedynie dlatego, że właściciele sąsiednich nieruchomości chcą zachować dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu. Skarżący podkreślił, że Kolegium nie uwzględniło, że na działce inwestora są już wydane prawomocne warunki zabudowy z 2019 r. dla budynku handlowego o pow. 600 m2 i wysokości do 12 m. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, chociaż zasadniczo z innych powodów niż te, które zostały podniesione w skardze, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poza sporem pozostaje fakt, że na obszarze, na którym planowana jest inwestycja, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też konieczne stało się uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 u.p.z.p. Powyższy obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przedmiotem sporu jest zaś uznanie przez organ odwoławczy za wadliwą decyzji pierwszoinstancyjnej ustalającej na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji z jednoczesną odmową ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. O ile Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za zasadne uchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ niewątpliwie była ona obarczona wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, o tyle – w ocenie Sądu – Kolegium nie wskazało wystarczających argumentów przemawiających za jednoczesną odmową ustalenia warunków zabudowy, co czyni tę odmowę co najmniej przedwczesną. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zwężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami istniejącymi. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 518). Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym także przez Kolegium, mającym umocowanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej. Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Czym innym jest natomiast to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny. O tym już decyduje porównanie parametrów projektowanej zabudowy i występującej w obszarze analizowanym (zob. wyroki NSA: z dnia 17 września 2020 r., II OSK 1772/20; z dnia 10 stycznia 2019 r., II OSK 651/18; z dnia 23 stycznia 2015 r., II OSK 1511/13). Realizacja wnioskowanych budynków wielorodzinnych stanowiłaby zatem kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi, przez co spełniony byłby wymóg stawiany przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji cech i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10). Zasada ta nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (wyroki NSA z dnia 8 lipca 2021 r., II OSK 3021/18, z dnia 24 maja 2022 r., II OSK 1194/19). Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek inwestora. Organ, prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych wydanych na podstawie tych ustaw. Oznacza to, że organ w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora z tym, że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., (II OSK 602/07) wyraził pogląd, iż granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcję, jaką ma pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazań inwestora. Nie oznacza to jednak, że organ może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę omówiony zakres związania wnioskiem inwestora, organ odwoławczy powinien rozważyć możliwość ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy, z uwzględnieniem cech i parametrów zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym, ale i poszanowaniem prawa do zagospodarowania nieruchomości przez jego właściciela. Skoro bowiem przedstawiane przez inwestora we wniosku oczekiwania co do wskaźników i parametrów zabudowy nie są dla organu wiążące, organ może ustalić parametry w sposób, który odpowiada zastanej zabudowie na całym obszarze analizowanym. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dopuszczalne jest również wydanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty, a więc – przy prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej - dokonać uzasadnionej korekty parametrów i wskaźników. Odnosząc się do słusznie stwierdzonych przez Kolegium uchybień w zakresie prawidłowości przyjętych parametrów nowej zabudowy, to ich uzupełnienie lub wyjaśnienie mogłoby nastąpić w trybie art. 136 k.p.a., bądź też art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując, w ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne uznanie, że zastana w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt II. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium uwzględni dokonaną wyżej ocenę prawną na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Sąd podziela przy tym stanowisko tego organu, że dokonana w sprawie analiza urbanistyczna jest wadliwa. Organ pierwszej instancji nie dokonał w sprawie pełnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Argumentację tego stanowiska przedstawiono powyżej, powołując się na uzasadnienie decyzji dwuinstancyjnej, stąd w tym miejscu zbędne jest jej powtarzanie. Co więcej, Kolegium nie dostrzegło jeszcze jednego mankamentu decyzji pierwszoinstancyjnej – określono w niej jedynie wysokość kalenicy budynków, pomijając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Nie uzasadniono też odstępstwa w zakresie wysokości kalenicy, która odbiega od średniej wartości tego parametru na obszarze analizowanym. Te mankamenty postępowania wyjaśniającego może konwalidować Kolegium w trybie art. 136 k.p.a., może też rozważyć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.