II SAB/Kr 182/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: SWSA Mirosław Bator AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w G. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 maja 2024 r. I. Zobowiązuje Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie czternastu dni; II. stwierdza, że Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Fundacja [...] z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 8 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji, 2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, a w konsekwencji władcze i nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej o działaniach organu, 3) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej oraz uniemożliwienie poddania działań organu społecznej kontroli, 4) art. 149 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, 5) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o: < stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, < zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 8 maja 2024 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, < zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, < rozpoznanie sprawy poza kolejnością w związku z treścią art. 21 pkt 2 u.d.i.p., < rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.. < wymierzenie organowi kary grzywny w wysokości 10-krotnej wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia ustalonego za 2023 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 8 maja 2024 r. skarżąca fundacja złożyła wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej na adres mailowy rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego z prośbą o udostępnienie informacji dotyczących zakupu przez uczelnię akredytacji/certyfikatów od Fundacji [...] z S. oraz kwot przeznaczonych na zakup wymienionych dokumentów. Wniosek dotyczy informacji niezbędnych do opracowania przez skarżącą fundację Raportu dotyczącego wydatkowania publicznych środków na certyfikaty zakupione od prywatnego przedsiębiorcy P. R., związanego z Fundacją [...] z S.. Termin udostępnienia informacji określony w art. 13 ust. 1 ustawo o dostępie do informacji publicznej (14 dni) upłynął w dniu 22 maja 2024 r. W związku z brakiem odpowiedzi w dniu 31 maja 2024 r. zostało skierowane pocztą e-mail ponaglenie, do którego ponownie załączono wniosek. W dniu 10 czerwca 20224 r. na adres mailowy Fundacji [...] wpłynęło pismo Kanclerza UJ informujące, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną. Pismo pozostało bez odpowiedzi ze strony Fundacji. W wyniku braku reakcji ze strony organu, w dniu 10 czerwca 2024 r. w imieniu Fundacji ponownie skierowano do rektora pismo z prośbą o bezzwłoczne udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące certyfikatów, przyznawanych przez Fundację [...] z S.. Brak odpowiedzi rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego na złożony wniosek ogranicza przejrzystość działań uczelni, wpływa na możliwość społecznej kontroli wydatkowania publicznych środków oraz narusza zasady dotyczące dostępu do informacji publicznej przez niezastosowanie się do ustawowych terminów oraz uchybienie zasadom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że wnioskiem datowanym na dzień 08.05.2024 r., skarżący zwrócił się o udostępnienie mu następujących informacji publicznych: 1. Ile akredytacji/ certyfikatów od Fundacji [...] Z S. (program akredytacji "Studia z przyszłością" oraz "Uczelnia Liderów") otrzymała Uczelnia od 2015 do 2024 roku? 2. Ile Uczelnią zapłaciła za wskazane akredytacje/certyfikaty od 2015 do 2024 roku? Na czyje konto przelewano pieniądze? 3. Czy zdarzyło są w latach 2015-2024, je Uczelnia zgłosiła się. do programu "Studia z Przyszłością" i/lub "Uczelnia liderów" i nie otrzymała akredytacji/certyfikatu? Jeśli tak, to kiedy i w którym programie. Wnioskodawca wniósł o wysłanie odpowiedzi na adres mailowy: [...] Powyższy wniosek wpłynął do Uniwersytetu Jagiellońskiego w dniu 31.05.2024 r. i stanowił załącznik do wiadomości email zatytułowanej: "ponaglenie - wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej". Był to pierwszy i jedyny wniosek złożony przez skarżącego w przedmiotowej sprawie. Żadnych innych wniosków w tej sprawie organ administracji nie otrzymał. Pismem z dnia 10.06.2024 r. skarżący został poinformowany, że żądane przez niego informacje stanowią informacje przetworzone, możliwe do udostępnienia po uprzednim skutecznym wykazaniu przez wnioskodawcę szczególnej istotności ich udostępnienia dla interesu publicznego. Wobec powyższego Uniwersytet Jagielloński wezwał skarżącego do wykazania tej przesłanki w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Korespondencja została wysłana na podany przez skarżącego adres mailowy. Pocztowy system elektroniczny wygenerował komunikat, iż "dostarczenie do podanych adresatów lub grup zostało zakończone, ale serwer docelowy nie wysłał żadnego powiadomienia o dostarczeniu". Wobec braku wykazania przez skarżącego szczególnej istotności udostępnienia żądanych danych dla interesu publicznego, Organ administracji pismem z dnia 20.06.2024 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Korespondencja została wysłana na podany przez skarżącego adres mailowy. Pocztowy system elektroniczny wygenerował komunikat, iż "dostarczenie do podanych adresatów lub grup zostało zakończone, ale serwer docelowy nie wysłał żadnego powiadomienia o dostarczeniu". W dniu 9.09.2024 r. skarżący przesłał do Uniwersytetu Jagiellońskiego skargę na bezczynność Odnosząc się do treści skargi podkreślono, iż w sprawie nie doszło do bezczynności organu administracji. Jak jednoznacznie wynika z akt prowadzonego postępowania, wszystkie wnioski i pisma kierowane przez skarżącego do Uniwersytetu Jagiellońskiego zostały rozpoznane, a skarżący otrzymywał stosowną informację odnośnie ich rozpoznania. Po wtóre, mimo, że wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej jest datowany na dzień 08.05.2024 r. to do skargi nie zostało załączone żadne potwierdzenie, iż w tym właśnie dniu Uniwersytet Jagielloński przedmiotowy wniosek otrzymał. Pierwszym wnioskiem w sprawie był wniosek załączony przez skarżącego do wiadomości email z dnia 31.05.2024 r. Po trzecie, skarżący sam potwierdza w skardze otrzymanie wezwania Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia 10.06.2024 r. oraz fakt, iż pozostawił to wezwanie bez odpowiedzi, co spowodowało konsekwencje w postaci pozostawienia wniosku o dostęp do informacji publicznej bez rozpoznania, o czym skarżący został poinformowany pismem dnia 10.06.2024 r. Organ administracji zwrócił uwagę, że do skargi, jako załącznik 4, załączony został przez Skarżącego email z dnia 10.06.2024 r. zatytułowany "pilne! ponaglenie!", którego adresatem jest Rektor Uniwersytetu Warszawskiego, a nie Uniwersytet Jagiellońska. Wiadomość została wysłana na adres: [...]. Podkreślono, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę skarżący nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla uzyskania wnioskowanych informacji, które biorąc pod uwagę zakres czasowy wniosku i strukturę organizacyjną Uniwersytetu Jagiellońskiego stanowią informacje przetworzone, które musiałyby zostać przygotowane na potrzeby rozpoznania tego konkretnego wniosku. Organ zaznaczył, iż nie dopuścił się w niniejszej sprawie uchybień i rozpoznał wniosek skarżącego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." -- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p.; nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Termin udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynosi 14 dni. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Nie ma żadnych wątpliwości, że rektor uczelni publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a zakres wniosku fundacji z 8 maja 2024 r. obejmował taką właśnie informację – chodziło bowiem o informacje dotyczące sposobu wydatkowania środków publicznych w związku z ubieganiem się przez ową uczelnię publiczną o pewnego rodzaju akredytacje/certyfikaty od 2015 do 2024 roku. Nie kwestionuje tego zresztą Rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego. Strona skarżąca twierdzi, że przesłała wniosek w dniu 8 maja 2024 r. drogą elektroniczną, jednakże strona przeciwna zaprzecza, by w tej dacie wniosek otrzymała. Organ twierdzi, że wniosek wpłynął dopiero w dniu 31 maja 2024 r. i taką też datę przyjął Sąd jako moment złożenia wniosku. W aktach administracyjnych znajduje się mail potwierdzający datę wskazaną przez organ. Strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że wniosek został złożony wcześniej. W dniu 10 czerwca 2024 r. (a więc w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) organ wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznej przyjmując, że wniosek obejmuje informacje przetworzone. Organ poinformował jednocześnie, że brak wykazania wskazanej przesłanki skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Fundacja przyznaje w skardze, że wezwanie to otrzymała. Następnie, wobec braku jakiejkolwiek reakcji ze strony wnioskodawcy, organ w piśmie z dnia 20 czerwca 2024 r. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Nie jest to prawidłowy sposób załatwienia złożonego wniosku. W przypadku informacji publicznej przetworzonej, w sytuacji braku wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy odmówić udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, prezentowany przykładowo w wyrokach NSA z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. III OSK 670/24 (LEX nr 3786038) czy też z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2819/21 (LEX nr 3649513). Organ nie wydał decyzji ani też nie udostępnił żądanej informacji, a zatem pozostaje w bezczynności – co uzasadniało zobowiązanie go do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni (który wynika z treści art. 13 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że to po stronie organu spoczywa obowiązek wykazania, że objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji przetworzonych – czego dotychczas nie uczyniono. Z treści wezwania do wnioskodawcy w żaden sposób nie wynika, jakie względy przemawiały za uznaniem wnioskowanej informacji za przetworzoną. Jeżeli więc organ potrzyma swoje dotychczasowe stanowisko, winien okoliczność tę wyjaśnić w treści decyzji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. III OSK 3198/21 (LEX nr 3556681) w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, co z mocy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia. Oznacza to konieczność szczegółowego przedstawienia - w pierwszej kolejności - okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, zakres nakładów, jakie musi ponieść, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. III OSK 3197/21 (LEX nr 3556863) stwierdzając: "Organ musi w sposób szczegółowy uzasadnić swoje stanowisko, wskazując na konkretne czynności, które musi podjąć i środki, jakie musi do tego zaangażować, gdyż nie jest rolą wnioskodawcy, a tym bardziej sądu administracyjnego, domyślanie się, jakie powody legły u podstaw zakwalifikowania żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej". Trzeba też zwrócić uwagę, że w przypadku zmiany poglądu organu na temat kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, organ w dalszym ciągu może załatwić wniosek poprzez udostępnienie żądanej informacji (podjęcie czynności) we wskazanym w pkt I wyroku terminie. Przechodząc do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba zwrócić uwagę, że ocena ta następuje przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności danej sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1602/21, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy. Nadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność organu była konsekwencją załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób niezgodny z przepisami ustawy tj. poprzez pozostawienie go bez rozpoznania (w formie pisma) zamiast wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – przy założeniu, że organ żądaną informację kwalifikuje jako przetworzoną. Organ podejmował czynności w terminach wynikających z art. 13 u.d.i.p. – pierwsza odpowiedź miała miejsce dziesiątego dnia od otrzymania wniosku, druga – dziesiątego dnia po pierwszej, w której zakreślono stronie siedmiodniowy termin do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Mimo niewłaściwej formy załatwienia wniosku, nie sposób dopatrzyć się w reakcji organu na wniosek jego złej woli czy też jawnego lekceważenia wniosków strony. Z tych względów w pkt II wyroku stwierdzono, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Te same okoliczności przemawiały za oddaleniem skargi w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, o czym orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie koszty te wyniosły 100 zł, które uiściła fundacja tytułem wpisu od skargi.