III OSK 3197/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 518/19 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] z dnia 25 listopada 2019 r. Nr L.dz.4628.RP.11.2019.AD w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wr 518/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi K. N. na decyzję Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. (dalej jako: organ lub podmiot zobowiązany) z 25 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 zem., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 7 października 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Jakie rejestry, ewidencje, systemy komputerowe, systemy finansowo – księgowe, zawierające informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań, wydatków, należności funkcjonują?, 1a. Czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej?, 1b. Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru? Należy przesłać stosowne umowy (wraz załącznikami i specyfikacją), faktury i protokoły zdawczo-odbiorcze?, 2. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru?, 3. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia, eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria? Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przygotowania zestawienia, eksportu informacji?, Jakie dane może zawierać to zestawienie, eksport ze zbioru?, W jakich formatach danych możliwe jest sporządzanie zestawienia, eksportu ze zbioru ?, 4. Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru?, 5. Jakie informacje odnośnie pozycji gromadzi zbiór?, 6. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru? Należy przesłać ich kopie, Czy zaplanowana jest publikacja zbioru?, W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytania z punktu 1 – na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów? Następnie organ zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie, z jakich powodów spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem występuje konieczność przetworzenia żądanych informacji. W odpowiedzi skarżący oświadczył, że żądana informacja jest informacją prostą i nie wymaga przetworzenia. Decyzją z 25 listopada 2019 r., powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), organ odmówił udostępnienia w całości żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ stwierdził, że informacja, o która wystąpił skarżący jest informacją przetworzoną, gdyż złożony wniosek jest bardzo obszerny i składa się z wielu punktów, podpunktów, pytań i żądań zależnych. W związku z tym rozpoznanie wniosku wymagałoby przetworzenia wielu informacji, odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji oraz wymagałoby zaangażowania wielu pracowników i znacznego nakładu czasowego, co mogłoby zdezorganizować pracę organu i wykonywanie podstawowych zadań. Wyjaśniono, że skarżący nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu WSA wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. W takiej sytuacji jednak organ zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Ponadto podniesiono, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien dotyczyć informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie, wiadomość, pouczenie, czyli oświadczenia wiedzy, które dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Uprawnienia dostępu do informacji publicznej nie można bowiem utożsamiać z publicznym dostępem do wszelkiej informacji będącej w posiadaniu organu. W związku z tym WSA wskazał na potrzebę ustalenia, czy wszystkie żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Wskazano przy tym, że wiadomości o charakterze technicznym nie są nośnikiem informacji publicznej, a wniosek powinien dotyczyć informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu organu. W przypadku uznania, że żądane informacje dotyczą informacji publicznej, organ winien rozważyć, czy informacje te mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśniono, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Zatem organ zobligowany jest do wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną. Powołanie się jedynie na obszerność wniosku i ogólne wskazanie na konieczność zaangażowania wielu pracowników, znaczny nakład czasowy w celu zestawienia, przetworzenia i samodzielnego zredagowania wielu informacji, działania intelektualne i organizacyjne, nie czyni zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C., zaskarżając go w całości. Powołując się na art. 173 i art. 174 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. (w związku z art. 16, 17 u.d.i.p.) poprzez błędne wskazanie, że decyzja (uzasadnienie decyzji) nie przedstawia czynności, przemawiających za odmową udostępnienia danych publicznych, czynności wskazujących, że udostępnienie żądanych danych wymaga stosownego ich przetworzenia, anonimizacji - w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji Dyrektor MZGKIM wskazała te czynności tj. stosownego przetworzenia wielu informacji - odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego i osobowego, organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w swojej decyzji Dyrektor MZGKIM wskazała, jakie czynności musi wykonać, aby udostępnić wnioskodawcy żądane dane. Jednak – jak podano - nie jest rolą organu, aby w uzasadnieniu dokładnie wymieniać te czynności i badać, ile czasu zajmie ich wykonanie. Wskazano, że każdy obywatel powinien z uzasadnienia decyzji wywieść informację, dlaczego dany organ podjął taką decyzję. Podniesiono, że wnioskodawca zażądał przedstawienia szeregu informacji, a właściwe udzielenie na nie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania wielu pracowników podmiotu (z różnych działów). Podkreślono, że przetworzenie informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Rozpoznanie wniosku skarżącego wymagało zaś odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego i osobowego oraz organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji. Zarządzeniem z 24 sierpnia 2022 4. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie powołała art. 174 p.p.s.a. w całości, czyli oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Jednocześnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 16, 17 u.d.i.p., upatrując naruszenia tych przepisów w błędnym wskazaniu, że uzasadnienie decyzji nie przedstawia czynności, wskazujących, że udostępnienie żądanych danych wymaga stosownego ich przetworzenia, anonimizacji. Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom. W związku z tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, dostępne w Internecie). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, dostępne w Internecie). Już chociażby z tego powodu za bezskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 16 i 17 u.d.i.p., gdyż przepisy te składają się z kilku jednostek redakcyjnych – ustępów, a nawet punktów, zaś autor skargi kasacyjnej nawet w uzasadnieniu skargi nie podał, które to normy wynikające z tych przepisów naruszył Sąd I instancji. W tych okolicznościach Sąd kasacyjny przyjął, że zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. został przywołany w kontekście art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis w odniesieniu do decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże Sąd nie podziela zarzutu co do naruszenia powołanych przepisów. Należy bowiem podnieść, że odmawiając udzielenia zawnioskowanej informacji publicznej organ zakwalifikował ją do kategorii informacji przetworzonej z uwagi na obszerność złożonego wniosku, którego realizacja wymagałoby przetworzenia wielu informacji, odpowiedniego ich zestawienia i zredagowania, co wymagałoby znacznego nakładu czasowego i osobowego. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie zakwestionował stanowiska organu, że w pewnych wypadkach suma informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli jej udzielenie będzie wymagało wielu czynności podjętych przez podmiot zobowiązany. W związku z tym Sąd I instancji nie zanegował możliwości zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Co więcej wskazano, że organ winien rozważyć, czy wszystkie żądane przez skarżącego informacje mają w ogóle charakter informacji publicznej. Natomiast Sąd I instancji uznał, że w przypadku zakwalifikowania informacji jako informacji przetworzonej, niezbędna jest szczegółowa identyfikacja czynności – co do ilości i zakresu – które musi podjąć podmiot zobowiązany celem, wytworzenia żądanej informacji. Takie stanowisko jest uzasadnione. Należy bowiem podkreślić, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, co z mocy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia. Oznacza to konieczność szczegółowego przedstawienia - w pierwszej kolejności - okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, zakres nakładów, jakie musi ponieść, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, dostępne w Internecie). W związku z tym uzasadnienie to nie może ograniczać się do ogólnych i lakonicznych stwierdzeń. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, organ musi w sposób szczegółowy uzasadnić swoje stanowisko, wskazując na konkretne czynności, które musi podjąć i środki, jakie musi do tego zaangażować, gdyż nie jest rolą wnioskodawcy, a tym bardziej sądu administracyjnego, domyślanie się, jakie powody legły u podstaw zakwalifikowania żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie tylko zatem narusza art. 107 § 3 k.p.a., ale także uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej, a tym samym zasadności żądania od wnioskodawcy wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. W związku z tym słusznie Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.