III OSK 670/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 179/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 179/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na skutek skargi Stowarzyszenia [...] siedzibą w W. (skarżący, Stowarzyszenie) na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 27 kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądził zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z 24 lipca 2023 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach. Pismem z dnia 12 maja 2023 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku wezwał Stowarzyszenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, do wykazania, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz podpisania wniosku z uzasadnieniem własnoręcznym podpisem osób umocowanych do reprezentacji wnioskodawcy lub złożenia wniosku na ePUAP Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku. Na skutek odniesienia się przez Stowarzyszenie do treści wezwania, pismem z dnia 1 czerwca 2023 r., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku z 27 kwietnia 2023 r. bez rozpoznania. Pismem z 6 czerwca 2023 r. Stowarzyszenie wezwało organ do wykonania wniosku, tj. udostępnienia informacji publicznej bądź wydania i prawidłowego doręczenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ pismem z 20 czerwca 2023 r., poinformował o braku możliwości merytorycznej oceny wniosku, zarzucając Stowarzyszeniu polemikę na temat procedur udostępniania informacji i niepodejmowanie wykazania wystąpienia szczególnego interesu publicznego. W związku z postawą Stowarzyszenia, organ podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność organu wywiodło Stowarzyszenie i wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 27 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku, jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej. Wyjaśnił, że wskazany organ nie jest zatem organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz podmiotem reprezentującym Skarb Państwa zgodnie z odrębnymi przepisami, tj. przepisami ustawy o lasach - art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., zatem w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 17 u.d.i.p. Zdaniem Sądu przedmiot wniosku, to jest informacje dotyczące reklam i ogłoszeń wykupionych przez organ w 2022 r. w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w wymienionych mediach, mieści się w zakresie informacji mających walor informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku (udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej) albo odmawia jej udostępnienia, wydając decyzję administracyjną lub w ten sam sposób umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Odmowa realizacji żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21). W ocenie Sądu I instancji, w ustalonym stanie faktycznym naturalną konsekwencją tego, że wnioskowana informacja, jak przyjął organ, stanowi informację publiczną, ale przetworzoną, jest wykluczenie załatwienia sprawy w formie pisma informacyjnego, którą to formę zastrzeżono wyłącznie dla sytuacji, gdy organ nie dysponuje informacją, zapytanie skierowane zostało do niewłaściwego organu lub gdy przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej albo strona nie potwierdziła trybu do udostępnienia żądanej informacji publicznej. W tej sytuacji w sprawie należało więc albo udzielić Stowarzyszeniu odpowiedzi, udostępniając żądaną informację, albo, zajmując stanowisko o przetworzonym charakterze informacji, wydać decyzję o odmowie udostępnienia. WSA w Olsztynie wskazał, że wniosek skarżącego powinien zostać rozpoznany przez organ albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej, albo poprzez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia, w zależności od przyczyny na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Sąd wyjaśnił także, że ustawa nie przewiduje możliwości załatwienia sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania, gdy spełnia on wymogi formalne. Nieuzupełnienie wniosku w zakresie wymogu wykazania szczególnego interesu publicznego powinno skutkować odmową udzielenia żądanej informacji, co powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej, pozwalając na ocenę poprawności rozstrzygnięcia zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i kontrolę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd stanął na stanowisku, iż wymagany prawem sposób załatwienia sprawy z wniosku Stowarzyszenia w sprawie nie miał miejsca, co przesądza, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd uznał, że w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, ewidentnego lekceważenia wniosku strony, czy jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, a taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: - naruszenie prawa procesowego poprzez uznanie, iż organ niezasadnie zastosował art. 64 § 1 i 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie legalności zastosowania tej normy skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia bezczynności organu, a w konsekwencji błąd w procesie subsumpcji polegający na uznaniu, iż organ pozostawał w bezczynności. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i 4 i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie wskazał na błędną ocenę przez Sąd I instancji zasadności zastosowania przez organ art. 64 § 1 i 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie legalności zastosowania tej normy skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż skoro wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku i nie zastosował się do tego wezwania, to prawidłowym było pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania. Odnosząc się zatem do twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie, że prawidłową formą załatwienia sprawy było pozostawienie wniosku bez rozpoznania, wskazać należy, że brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego, nie stanowi braku formalnego wniosku. Wyklucza to stosowanie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem odformalizowanym, a konieczność zawarcia w nim wszystkich elementów podania, zgodnie z art. 63 § 2-3a k.p.a. (co musi mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie ma być wydana decyzja), nie oznacza, że wykazanie szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego stanowi element formalny wniosku, skoro żadna norma prawna takiego wymogu formalnego nie przewiduje. Wykazanie (lub brak wykazania) szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie ma znaczenia dla dopuszczalności procedowania w sprawie, lecz dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem bierność wnioskodawcy we wskazaniu okoliczności, które potwierdziłyby istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, może być uzasadnioną podstawą do wykazania przez organ braku takiego interesu tylko w drodze decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2024 r., III OSK 1408/22, dostępny w CBOSA). Podnoszona przez skarżący kasacyjnie organ kwestia wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego może być dopiero przedmiotem oceny sądu kontrolującego zgodność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jak trafnie przyjął Sąd I instancji. W świetle dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że WSA w Gdańsku prawidłowo orzekł, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 27 kwietnia 2023 r. Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni pojęcia bezczynności organu, a w konsekwencji błąd w procesie subsumpcji polegający na uznaniu, iż organ pozostawał w bezczynności. Analizując tak skonstruowany zarzut, wskazać należy, iż przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podobnie jak np. art. 149 § 1a p.p.s.a. czy art. 151 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a więc nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Wymogu skutecznego powiązania nie spełnia połączenie omawianego zarzutu z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa bowiem zakres kognicji sądu administracyjnego i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 § 2 cyt. ustawy (w tym wskazany w skardze kasacyjnej pkt 8) nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez skutecznego powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało (por. wyroki NSA z 8 marca 2024 r., III OSK 58/22 oraz z dnia 17 kwietnia 2024 r., III OSK 923/22, dostępne w CBOSA). W uzasadnieniu zarzutu brak jest takiego wskazania, dlatego też podniesiony zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.