I OSK 1417/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt I SAB/Wa 31/25 w sprawie ze skargi I. G., K. H., B. K., M. K., E. K., B. G., J. R., N. F, S. G., C. M., Y. W., K. W., J. M., C. G., T. G., H. G., S. G.1, P. G., M. Ż., E. G., A. G., H. M., Z. P., H. P. i C. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 maja 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 31/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), na skutek skargi I. G., K. H., B. K., M. K., E. K., B. G., J. R., N. F., S. G., C. M., Y. W., K. W., J. M., C. G., T. G., H. G., S. G.1, P. G., M. Ż., E. G., A. G., H. M., Z. P., H. P., C. B. (dalej: skarżący): w punkcie 1 – stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi; Minister; skarżący kasacyjnie) w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 marca 2022 r., nr 818/22 miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 2 – umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; w punkcie 3 – przyznał od Ministra na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie po 500 zł na rzecz każdego z nich; w punkcie 4 - zasądził od Ministra na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył to orzeczenie w części 1 w zakresie ustalenia o rażącym naruszeniu prawa oraz w części 3, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, błędnie ustalając, że "okoliczności usprawiedliwiających przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowią podnoszone przez Ministra twierdzenia, że akta administracyjne znajdowały się w sądzie administracyjnym, co uniemożliwiało rozpoznanie sprawy. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie zwrócenia się do sądu o ich wypożyczenie" (środek s. 6 uzasadnienia wyroku) podczas gdy akta administracyjne zostały przekazane do WSA w Warszawie nie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale przez Wojewodę Mazowieckiego, w związku ze skargą na przewlekłość Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 12a § 4 p.p.s.a. "akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt.", a skoro Minister nie był organem prowadzącym te akta administracyjne, ani stroną sprawy sądowoadministracyjnej pomiędzy Skarżącymi a Wojewodą, to nie mógł uzyskać wypożyczenia tych akt, co oznacza, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 35 § 5, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zapoznania się przez Sąd I instancji z aktami sprawy, co skutkowało pominięciem przez Sąd I instancji przeszkód do rozpoznania sprawy przez organ (bez konieczności oczekiwania na wynik sprawy toczącej się przed sądem administracyjnym) co oznacza, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. i art. 154 § 6-7 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez zasądzenie sumy pieniężnej podczas gdy w niniejszej sprawie - niezależnie od tego czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie - wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a nie doszło sytuacji "ostatecznej" i "szczególnie drastycznej", która zgodnie z doktryną prawa powinna wystąpić aby móc wymierzyć grzywnę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniem skargi, ewentualnie za uchyleniem tego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j. ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się niezasadne. W kontekście pierwszego zarzutu należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie stanowi usprawiedliwienia dla przewlekłego prowadzenia postępowania wskazywana przez Ministra okoliczność, że akta administracyjne znajdowały się w sądzie administracyjnym, co uniemożliwiało rozpoznanie sprawy, ponieważ – jak trafnie zauważył WSA - organ mógł zwrócić się do sądu o wypożyczenie tych akt. Skarżący kasacyjnie zakwestionował to stanowisko podnosząc, że wobec treści art. 12a § 4 p.p.s.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł uzyskać wypożyczenia akt administracyjnych sprawy, gdyż te zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wojewodę Mazowieckiego w związku ze skargą na przewlekłości tego organu, a Minister nie był organem prowadzącym te akta administracyjne, ani stroną sprawy administracyjnej między skarżącym a Wojewodą. Stanowisko to nie jest trafne. Zgodnie z art. 12a § 4 p.p.s.a. akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Należy zauważyć, że przepis ten – podobnie jak cały art. 12a p.p.s.a. - dotyczy akt sprawy sądowoadministracyjnej prowadzonej przez sąd administracyjny, nie zaś akt administracyjnych prowadzonych przez organ administracji publicznej. Natomiast do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 marca 2022 r. (dalej: decyzja z 31 marca 2022 r.) skarżący kasacyjnie potrzebował akt administracyjnych sprawy, w której wydano tę decyzję, a nie akt sądowych. Wobec tego art. 12a § 4 p.p.s.a. nie miał zastosowania w analizowanym przypadku. Z tego względu chybiony jest argument skarżącego kasacyjnie, jakoby "potwierdzeniem treści tego przepisu jest praktyka Sądów, które odmawiają Ministrowi i innym organom wypożyczania akt, których ten organ nie wytworzył i nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego". Nie stanowią przy tym potwierdzenia tego stanowiska powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia, gdyż sprawa I OSK 1867/23 na chwilę obecną nie została rozstrzygnięta, zaś w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie I OSK 1551/22 w ogóle nie poruszono przedmiotowej kwestii. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, że w praktyce sądy administracyjne wypożyczają akta administracyjne przedstawiane wraz ze środkami zaskarżenia wnoszonymi do tych sądów na odpowiednio umotywowany wniosek organów i instytucji np. prokuratury, policji, innych sądów administracyjnych, sądów powszechnych, czy organów administracji publicznej. Natomiast z akt administracyjnych sprawy, której dotyczy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania (skarga ta wpłynęła do Ministra 2 maja 2022 r.) nie wynika, aby skarżący kasacyjnie w ogóle podjął próbę wypożyczenia tych akt. W piśmie z 15 grudnia 2023 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił jedynie do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego o udzielenie informacji, czy rozpatrzona została już skarga na przewlekłość postępowania Wojewody Mazowieckiego oraz czy zwrócone zostały przez WSA akta administracyjne, zaś w odpowiedzi na to pismo akta administracyjne zostały przekazane Ministrowi 8 stycznia 2024 r. W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił nieuwzględnienie przez Sąd I instancji obiektywnych i niezależnych od organu przeszkód do rozpoznania sprawy, których zaistnienie wyklucza stwierdzenie kwalifikowanej przewlekłości postępowania. W tym zakresie argumentowano, że przyczyny zawieszenia postępowania (tj. śmierć strony postępowania) obiektywnie występowały przez cały czas postępowania odwoławczego, w tym także przed wydaniem 30 stycznia 2025 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania, okoliczności te miały charakter realny, nie pozorny zatem obiektywnie rzecz biorąc organ i tak nie mógł wówczas rozpoznać odwołania. Minister wskazał również, że skarżący ze znaczną zwłoką informowali organ o kolejnych zgonach stron. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwiania spraw administracyjnych, określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania. W kontekście oceny działań organu administracji pod kątem przewlekłego prowadzenia postępowania bez znaczenia pozostaje zarówno okoliczność, że przyczyny zawieszenia postępowania istniały przez cały czas postępowania odwoławczego, jak i brak powiadamiania organu administracji na bieżąco o zgonach osób zainteresowanych w sprawie. Do momentu uzyskania informacji o zaistnieniu zdarzeń uzasadniających zawieszenie postępowania – niezależnie od tego, kiedy taką wiedzę uzyska – organ administracji zobowiązany jest bowiem działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.), z zachowaniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku Sąd I instancji poddał ocenie sposób procedowania w sprawie przez Ministra na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, prawidłowo stwierdzając, że postępowanie było prowadzone przewlekle z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie do ostatniego zarzutu kasacyjnego należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie błędnie utożsamia ze sobą dwie odrębne instytucje – grzywnę oraz sumę pieniężną, gdyż używa zamiennie tych pojęć. Wbrew stanowisku Ministra orzeczenie w przedmiocie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest ograniczone tylko do sytuacji "ostatecznej", czy "szczególnie drastycznej". W świetle przywołanego przepisu jedyną normatywną przesłankę warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi bowiem uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzję o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), ustawodawca pozostawił uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaistniały podstawy do przyznania skarżącym od organu administracji sumy pieniężnej w wysokości po 500 zł na rzecz każdego z nich. Określając wysokość przyznanej sumy pieniężnej WSA miał na uwadze stan sprawy, czas trwania postępowania a także fakt, że postępowanie zostało zawieszone. Uwzględniono również, że zasądzenie tej sumy stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie to uwzględnia stopień naruszenia prawa przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czas trwania zwłoki organu do chwili zawieszenia postępowania, efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżących, a także zasadność wynagrodzenia skarżącym negatywnych konsekwencji związanych z opieszałym i nieefektywnym prowadzeniem postępowania. Biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy oraz maksymalną wysokość sumy pieniężnej, jaka może być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznana skarżącym kwota pieniężna mieści się w ustawowych granicach i nie jest nadmiernie wygórowana. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sędziowskiego. Niezasadne jest przy tym stanowisko Ministra, że skoro skarżący ze znacznym opóźnieniem informowali o śmierci stron oraz dokumentowali następstwo prawne, to przyczynili się do przestojów postępowania sfinalizowanych jego zawieszeniem. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w tej sprawie dotyczyło przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji z 31 marca 2022 r., zatem brak jest podstaw do odwoływania się do zachowania skarżących, które nie miały miejsca w danym postępowaniu. Z akt sprawy wynika natomiast jednoznacznie, że tego rodzaju okoliczności nie miały żadnego związku z brakiem wymaganej aktywności Ministra. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.