II SA/Lu 748/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 października 2025 r., znak: L.RUT.477.32.2025 w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za odprowadzanie wód opadowych bez wymaganego pozwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 sierpnia 2025 r. nr 215/D/ZUT/2025; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy Miejskiej H. kwotę 385 (trzysta osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 9 października 2025 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: Dyrektor Regionalnego Zarządu), po rozpoznaniu odwołania Gminy Miejskiej H. (dalej jako: gmina, skarżąca), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sokołowie Podlaskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 18 sierpnia 2025 r. w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z terenu miasta H. do wód rzeki L. P. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawym z 4 lutego 2014 r. gmina mogła wprowadzać wody opadowe i roztopowe na terenie Miasta H. poprzez istniejące wyloty do rowów i rzeki L. P.. Pozwolenie obowiązywało do 5 lutego 2024 r. Gmina 14 grudnia 2023 r. (data wpływu) wystąpiła z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu, wniosek nie spełniał wymogów formalnych, więc skarżąca była dwukrotnie wzywana do uzupełnienia braków formalnych. Kolejne pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu Miasta H. do wód rzeki L. P. ujętych w systemy kanalizacji deszczowej, zostało udzielone gminie decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni z 8 sierpnia 2024 r. Decyzja stała się ostateczna 17 września 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wskazaną powyżej decyzją z 18 sierpnia 2025 r. wymierzył gminie administracyjną karę pieniężną za trzeci kwartał 2024 r. w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu miasta H. do wód rzeki L. P. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego. Organ pierwszej instancji ustalił, że gmina korzysta z usługi wodnej, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960; dalej jako: p.w.) - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Na podstawie art. 272 ust. 17 w zw. z art. 272 ust. 5 p.w. organ ustalił gminie, w formie informacji kwartalnej, opłatę zmienną za trzeci kwartał 2024 r. w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu miasta H. do wód rzeki L. P. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wysokość ustalonej opłaty nie była kwestionowana. Dyrektor Zarządu Zlewni 16 lipca 2025 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na gminę administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wód opadowych i roztopowych z terenu miasta H. za trzeci kwartał 2024 r. Gmina wniosła o zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. i odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Organ stwierdził, że w trzecim kwartale 2024 r. Gmina Miejska H. nie miała pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu miasta H. do wód rzeki L. P.. Analizując wniosek złożony przez gminę o wydanie pozwolenia wodnoprawnego organ pierwszej instancji uznał, że niewydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w terminie poprzedzającym wygaśnięcie obowiązującego pozwolenia nie było spowodowane bezczynnością postepowania administracyjnego w tej sprawie, ale skutkiem złożenia niekompletnego wniosku o pozwolenie wodnoprawne. Dyrektor Zarządu Zlewni stwierdził, że gmina nie dołożyła należytej staranności w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu decyzją z 9 października 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, podzielając wyrażone w niej stanowisko. W uzasadnieniu w szczególności wskazał na treść art. 414 ust. 2 p.w., określającego termin na złożenie wniosku – i zaznaczając, że termin ten nie został dotrzymany. Zdaniem organu z uwagi na złożenie wniosku 13 grudnia 2023 r. mało prawdopodobne było wydanie przez nowego pozwolenia wodnoprawnego przed upływem terminu określonego w poprzednim pozwoleniu, a ponadto gmina nie wniosła ponaglenia w sprawie. W skardze na powyższą decyzję z 9 października 2025 r., gmina podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: k.p.a.), przez brak dostatecznego przeanalizowania i odniesienia się przez organ do przedstawionych w postępowaniu dowodów wskazujących na dopełnienie przez odwołującą się należytej staranności w terminowym uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego; 2. art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w tym przepisie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że wadliwa jest również decyzja organu pierwszej instancji, należało uchylić również tę decyzję – na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.). Jak wynika z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., kto wbrew art. 389 p.w. korzysta z wód bez pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, podlega administracyjnej karze pieniężnej. W przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 472aa ust. 3 pkt 1 p.w.). W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że gmina w trzecim kwartale 2024 r. odprowadzała wody opadowe i roztopowe z terenu miasta do wód rzeki L. P. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego. Oznacza to, że zostały spełnione przesłanki nałożenia kary administracyjnej wynikające z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do kwestii prawidłowości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanej w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Gmina stoi na stanowisku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełnione zostały przesłanki odstąpienia określone w ww. przepisach. Zdaniem organów, nie było podstaw do zastosowania analizowanej instytucji. Przywołany przepis reguluje dwa odrębne mechanizmy odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Pierwszym jest obligatoryjne odstąpienie (art. 189f § 1 k.p.a.), mające zastosowanie w dwóch przypadkach: po pierwsze, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma i strona zaprzestała naruszania prawa; po drugie, gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Drugi mechanizm ma charakter fakultatywny – zgodnie z art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: (1) usunięcie naruszenia prawa lub (2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W okolicznościach niniejszej sprawy zagadnieniem spornym pozostaje spełnienie przesłanek do zastosowania mechanizmu odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W wyniku nowelizacji ustawy – Prawo wodne (art. 13 pkt 21 i 32 ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry; Dz. U. z 2023 r., poz. 1963) zmienił się mechanizm sankcjonowania korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia. Miejsce dotychczas stosowanej opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 1) zastąpiła administracyjna kara pieniężna (art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w.). Trzeba jednak mieć na uwadze, że na gruncie poprzedniego stanu prawnego w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że opłata podwyższona stanowi rodzaj administracyjnej kary pieniężnej, co więcej – do której mają zastosowanie ogólne reguły wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, czyli przepisy działu IVa k.p.a. Oznacza to, że aktualność zachowała znaczna część argumentacji sądów administracyjnych wyrażana na tle spraw dotyczących ustalenia opłaty podwyższonej, w odniesieniu do zastosowania reguł i zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. W szczególności – w warstwie argumentacyjnej (a nie formalnej – z uwagi na zmianę stanu prawnego) aktualność zachowała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. (sygn. II OPS 2/11), dotycząca wymierzania opłat podwyższonych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jakkolwiek sentencja uchwały nie ma mocy wiążącej w sprawach dotyczących sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na zmianę stanu prawnego, to aktualna pozostaje część argumentacji użyta w uzasadnieniu uchwały. W szczególności aktualne pozostaje wskazanie na konieczność innego traktowania przypadków, w których dany podmiot rozpoczyna działalność wiążącą się z korzystaniem ze środowiska (w analizowanym przypadku – z usług wodnych) bez wymaganego pozwolenia oraz przypadków, w których podmiot korzystający dysponował wymaganym pozwoleniem, wydanym na czas oznaczony, które wygasło po upływie tego okresu czasu, a następnie nadal korzysta ze środowiska (z usług wodnych), w takim samym zakresie, w toku postępowania w sprawie uzyskania nowego pozwolenia. Trafnie w uzasadnieniu wskazanej powyżej uchwały podniesiono, że jakkolwiek niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia przez właściwy organ w terminie ustawowym nie wyłącza zastosowania sankcji administracyjnej, to jednak rozważając wymierzenie sankcji nie można abstrahować od przyczyn braku pozwolenia oraz okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowywały opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia. Zwolnienie danego podmiotu z sankcji administracyjnej musi być traktowane jako sytuacja wyjątkowa, stosowana po dokonaniu indywidualnej oceny wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Dopiero łączna ocena tych okoliczności pozwala na sformułowanie oceny czy w danej sprawie zastosowanie sankcji administracyjnej nie będzie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska (z wód) wymaganego pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienia wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (w analizowanym przypadku – zasad ogólnych korzystania z wód – realizacji usług wodnych). Ratio legis instytucji odstąpienia, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. tkwi w łagodzeniu skutków sztywnego charakteru norm statuujących sankcje administracyjne (naruszenie normy sankcjonowanej, statuującej określony obowiązek administracyjny prowadzi do zastosowania normy sankcjonującej, skutkującego wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość jest w wielu przypadkach sztywno, ściśle określona przez ustawodawcę). Z istoty swojej zatem mechanizm odstąpienia od wymierzenia kary musi opierać się na analizie konkretnych, szczegółowych okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że stosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (inaczej niż w przypadku § 2 tego artykuły) nie opiera się na uznaniu administracyjnym, lecz na innych elementach luzu decyzyjnego organu, o zupełnie odmiennym charakterze. O ile przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" jest dość ścisła (precyzyjna), o tyle druga z przesłanek – "znikomość naruszenia prawa" stanowi tzw. pojęcie niedookreślone. Charakterystyczną cechą tego narzędzia regulacji prawnej jest właśnie konieczność indywidualizacji. Pojęcia niedookreślone nie poddają się abstrakcyjnemu definiowaniu – ich treść jest zawsze ustalana w odniesieniu do konkretnego przypadku, wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy. Potwierdza to tezę, że ewentualne zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wymaga rozważenia w odniesieniu do konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy, czy ziściły się przesłanki określone w tym przepisie, w tym przesłanka "znikomości naruszenia prawa". W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym kontroli decyzji wymierzających na podstawie art. 472aa p.w. administracyjne kary pieniężne za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia podnoszona jest argumentacja odnosząca się do sankcji wymierzanej w poprzednim stanie prawnym tj. opłaty podwyższonej (art. 280 p.w. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.), jak również wyrażana w innych sprawach, w których zastosowanie znajduje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W orzecznictwie tym ugruntował się pogląd, że ocena przesłanki istotności naruszenia prawa jako elementu zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Podkreśla się również konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności i przyczyn braku pozwolenia wydanego na kolejny okres, w którym dany podmiot korzysta z wód w takim zakresie, jak w oparciu o poprzednio udzielone pozwolenie, w tym okoliczności związanych z datą złożenia wniosku o nowe pozwolenie i czasem trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (por. przykładowo wyroki NSA: z 26 marca 2025 r., III OSK 1695/23; z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22; z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23; z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21; wyroki WSA w Białymstoku: z 7 października 2025 r., II SA/Bk 969/25, II SA/Bk 972/25, II SA/Bk 974/25, II SA/Bk 975/25, II SA/Bk 979/25, II SA/Bk 981/25, II SA/Bk 982/25, II SA/Bk 1190/25, II SA/Bk 1193/25, II SA/Bk 1195/25; z 9 października 2025 r., II SA/Bk 970/25, II SA/Bk 971/25, II SA/Bk 976/25, II SA/Bk 977/25, II SA/Bk 978/25, II SA/Bk 983/25, II SA/Bk 1191/25, II SA/Bk 1192/25; z 14 października 2025 r., II SA/Bk 1286/25; z 23 października 2025 r., II SA/Bk 1329/25; wyroki WSA w Bydgoszczy: z 20 sierpnia 2025 r., II SA/Bd 241/25 i II SA/Bd 242/25; wyrok WSA w Gdańsku z 23 lipca 2025 r., II SA/Gd 224/25; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2025 r., IV SA/Po 499/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2025 r., II SA/Rz 304/25; wyroki WSA w Szczecinie: z 4 września 2025 r., II SA/Sz 347/25 i z 18 września 2025 r., II SA/Sz 348/25). Z przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych - na tle zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że ocena czy naruszenie prawa miało charakter istotny czy znikomy wymaga odniesienia do elementów przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy. W aspekcie przedmiotowym kluczowe jest naruszenie dobra chronionego. Dobro chronione wyznacza norma sankcjonowana, za której naruszenie wymierzana jest sankcja, określona w normie sankcjonującej. W analizowanym przypadku norma sankcjonowana to ta, która statuuje obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne (art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.w.). Powstaje zatem zasadnicze pytanie, czym jest dobro chronione przez obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne jako jeden z rodzajów zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 p.w.), stanowi jeden z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 11 pkt 2 p.w.). Należy zatem przyjąć, że dobrem chronionym normą sankcjonowaną (statuującą obowiązek uzyskania pozwolenia) jest porządek korzystania z zasobów wodnych w sposób gwarantujący zachowanie i ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi wymienionych w art. 10 p.w. oraz wyrażonych w przepisach statuujących ogólne zasady korzystania z wód i realizacji usług wodnych (dział II rozdział I, art. 29 i n. p.w.). Pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z wód poprzez usługi wodne mają na celu uporządkowanie korzystania z zasobów wodnych, poddanie wstępnej (uprzedniej, ex ante) kontroli korzystania z zasobów wodnych, tak aby zapewnić ochronę ww. wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi. Nieuzasadniona byłaby teza, że pozwolenie wodnoprawne stanowi tylko element formalny niemający znaczenia w perspektywie oceny skutków naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, brak pozwolenia jest jedną z przesłanek wskazujących wstępnie na istotność naruszenia prawa, wymagającą jednak dalszej analizy w oparciu o pozostałe przesłanki. Aktualne pozostaje przywołane wyżej stanowisko wyrażone na gruncie poprzedniego stanu prawnego, że odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych. Istotny jest również element ekonomiczny. Do instrumentów zarządzania zasobami wodnymi zalicza się również opłaty za usługi wodne (art. 11 pkt 3 p.w.). Podmiot korzystający z usług wodnych bez wymaganego prawem pozwolenia uiszcza wprawdzie opłatę zmienną (ustalaną w sposób określony w art. 272 ust. 4a, ust. 5a albo ust. 6b p.w.), lecz nie uiszcza opłaty stałej (art. 271 ust. 1 p.w.). Brak pozwolenia skutkuje zatem brakiem możliwości skorzystania z jednego z instrumentów zarządzania zasobów wodnych i utratą dochodu publicznego z opłaty stałej. Jest to zarazem korzyść uzyskiwana przez podmiot korzystający z usług wodnych bez pozwolenia. Jak już wskazano, orzecznictwo zwraca również uwagę na aspekt proporcjonalności – ważenia dóbr – czy kara będzie proporcjonalna. Wobec wspomnianej "sztywności" regulacji statuujących administracyjne kary pieniężne, instytucja odstąpienia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) może stanowić narządzie gwarantujące zachowanie proporcjonalności sankcji. Konieczność uwzględnienia aspektu proporcjonalności sankcji wymaga odmiennego podejścia do różnych postaci naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na usługi wodne. Z uwagi na wymogi proporcjonalności nie można jednakowo traktować przypadków: (1) gdy dany podmiot rozpoczął działalność kwalifikowaną jako usługi wodne (korzystanie z wód) całkowicie bez pozwolenia; (2) gdy korzystał uprzednio z wód, ale pozwolenie wygasło na skutek upływu czasu i w ogóle zaniechał wystąpienia o nowe pozwolenie; (3) gdy wystąpił o uzyskanie nowego pozwolenia, ale uczynił to zbyt późno – nie dając organowi szans na rozpoznanie wniosku w rozsądnym terminie, uwzględniając skomplikowany pod względem faktycznym charakter spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego konieczność analizy operatu wodnoprawnego); (4) wreszcie takiego, w którym podmiot korzystający dotychczas z wcześniej udzielonego pozwolenia, złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, ale na skutek długotrwałego rozpatrywania wniosku doszło do sytuacji, w której korzystano z usługi wodnej bez pozwolenia do czasu uzyskania nowego pozwolenia. Zastosowanie zasady proporcjonalności w wymierzaniu sankcji wymaga uwzględnienia elementów indywidualnej sprawy, które mają charakter podmiotowy. W tym aspekcie należy brać pod uwagę charakter działalności prowadzonej przez dany podmiot. W perspektywie oceny zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary istotne znaczenie ma charakter działalności danego podmiotu – czy jest to działalność konieczna w tym sensie, że wiąże się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczeństwa i która w związku z tym musi być prowadzona w sposób ciągły (nieprzerwany), ze względu na podstawowy charakter tych potrzeb. Ewentualne zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) w odniesieniu do sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego (art. 472aa ust. 1 p.w.) musi opierać się na starannym ważeniu wszystkich kolidujących wartości i dóbr prawni chronionych. Proces ważenia tych wartości ma z istoty swojej charakter zindywidualizowany, oparty na analizie szczególnych okoliczności konkretnej rozpatrywanej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że organy dokonały wadliwej oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Błędne jest stanowisko, że nie została spełniona przesłanka zaprzestania naruszania prawa. Skoro czynem sankcjonowanym w rozpoznawanej sprawie było pobieranie wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to naruszenie to ustało z dniem, w którym skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne tj. 8 sierpnia 2024 r. Już w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji przesłanka ta została spełniona. Analogiczny pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyrok NSA z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22). Organy dokonały nieprawidłowej, niepełnej oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem zaistnienia przesłanki "znikomości wagi naruszenia prawa". Kierując się wyżej przedstawionymi argumentami w zakresie wykładni i stosowania tego pojęcia na gruncie sankcji z tytułu korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, należało uwzględnić istotne w sprawie okoliczności, o czym niżej. Po pierwsze, skarżąca korzystała z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 4 lutego 2014 r. na szczególne korzystanie z wód - wprowadzanie wód opadowych i roztopowych na terenie Miasta H. poprzez istniejące wyloty do rowów rzeki L. P., które obowiązywało do 5 lutego 2024 r. Po drugie, należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie charakter korzystania z wód (usług wodnych) jest specyficzny – wiąże się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczności lokalnej w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Z oczywistych względów działalność tego rodzaju musi być prowadzona w sposób ciągły (nieprzerwany), co wyklucza swobodę decyzyjną skarżącej gminy co do możliwości zaprzestania korzystania z wód (usług wodnych) – w perspektywie prawidłowej gospodarki wodnej nie jest logicznie wyobrażalny inny sposób zagospodarowania wód opadowych i roztopowych w takich okolicznościach sprawy. Po trzecie, strona złożyła wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego przed upływem terminu ważności poprzedniego pozwolenia. Sąd w niniejszym składzie stanął na stanowisku, że jest to jedyna istotna okoliczność. Gmina nie ma obowiązku uwzględnienia okresu potrzebnego organowi na załatwienie sprawy. Warto zauważyć, że po złożeniu wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego (14 grudnia 2023 r.), organ nie prowadził postępowania z oczekiwaną od niego, jako podmiotu wyspecjalizowanego, starannością, a w szczególności w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 k.p.a.). Organy obu instancji powinny działać w sposób szybki i wnikliwy, uwzględniając szczególne okoliczności sprawy. Gmina jest podmiotem świadczącym usługi publiczne. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest konieczne. Organ powinien niezwłocznie po złożeniu wniosku przez gminę przystąpić do jego rozpatrzenia. Nie można jednak pominąć, że wstępna ocena złożonego przez gminę wniosku (z załączonym operatem) zajęła organowi trzy miesiące (dopiero w połowie marca 2024 r. wezwano stronę do usunięcia braków wniosku. Po niezwłocznej odpowiedzi skarżącej na wezwanie, ponowna analiza dokumentacji, znów prowadząca do stwierdzenia braków formalnych, trwała kolejny miesiąc. Po ponownym uzupełnieniu wniosku przez gminę, wydanie decyzji zajęło organowi ponad półtora miesiąca (od 24 maja do 8 sierpnia 2024 r.). Powyższe okoliczności powinny zostać rozważone przez organy w aspekcie przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, jak i uwzględniając wyspecjalizowany charakter organu, nie można uznać, że postępowanie w sprawie pozwolenia było prowadzone zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 8 § 1, 9, i 12 § 1 i 2 k.p.a. Jakkolwiek w sprawie, w której przedmiotem kontroli jest decyzja w przedmiocie wymierzenia sankcji administracyjnej sąd nie bada bezpośrednio kwestii bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ wydający pozwolenie wodnoprawne, ale – uwzględniając wyżej przedstawione argumenty – nie sposób pominąć w aspekcie analizy przesłanki "znikomości wagi naruszenia prawa" okoliczność, że rozpatrywanie wniosku gminy przez organ wodnoprawny nie spełniało wymogu szybkości, skoro wniosek złożono 14 grudnia 2023 r., a decyzję wydano dopiero 8 sierpnia 2024 r. Powyższe okoliczności powinny zostać rozważone przez organy w aspekcie przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Aktualne pozostaje stanowisko orzecznictwa, że przyczyny braku pozwolenia, zwłaszcza leżące po stronie organu wydającego decyzję w tym przedmiocie, mają istotne znaczenie dla analizy przesłanek wymierzenia sankcji administracyjnej za korzystanie z wód (usług wodnych) bez wymaganego pozwolenia. Końcowo należy zauważyć, że wyrokiem z 4 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 514/25, uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na gminę za odprowadzane w pierwszym kwartale 2024 r. wód opadowych lub roztopowych z terenu miasta do rzeki L. P. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego. U podstaw wydania wyroku tej treści również legło stwierdzenie, że organy wadliwie oceniły czy w sprawie zachodzi znikomość wagi naruszenia prawa. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; należy w tym miejscu odnotować, że przepis ten, choć zawarty w regulacji kodeksowej postępowania administracyjnego, w istocie ma charakter materialnoprawny) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), przez pominięcie istotnych okoliczności sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, organy dokonają ponownej analizy wszystkich okoliczności sprawy, które muszą być uwzględnione przy badaniu ustawowych przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ponieważ przesłanka zaprzestania naruszania prawa została w rozpoznawanej sprawie spełniona, punkt ciężkości analizy powinien być skoncentrowany na przesłance "znikomej wagi naruszenia prawa", z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej.