III OSK 2706/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 128/24 w sprawie ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w . na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia 8 grudnia 2023 r., nr PO.ZPU.4.48.1m.2020.DKP w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu grodzenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 128/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z 8 grudnia 2023 r. nr PO.ZPU.4.48.1m.2020.DKP w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu grodzenia nieruchomości, oddalił skargę w całości. Z wyroku wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. N. Spółka z o. o. wystąpiła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o zwolnienie z zakazów grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar dla zamierzenia polegającego na ogrodzeniu nieruchomości Spółki, na której posadowiono biurowiec oraz zakład produkcyjny [...] Spółka z o.o. w odległości poniżej 1,5 m od linii brzegu rzeki G. Kierownik Nadzoru Wodnego Wód Polskich w P. decyzją z 26 sierpnia 2020 r. postanowił nie zwolnić Spółki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 Prawa wodnego oraz zobowiązał stronę do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. likwidacji ogrodzenia nieruchomości, a także likwidacji przegrodzenia rzeki. Decyzją z 19 listopada 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P., w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 164/21, na skutek rozpoznania skargi N. Spółka z o.o., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 26 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7064/21 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ZZ WP w P. od ww. wyroku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, czy wniosek Spółki o zwolnienie z zakazu odnosi się do grodzenia nieruchomości przyległej do rzeki G. w odległości mniejszej niż 1,5 od linii brzegu tej rzeki, czy też wniosek ten wykracza poza tak zakreślone granice. Nadto, organy w sposób niewłaściwy dokonały oceny argumentacji Spółki, która wnosiła o zwolnienie z zakazu z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa swoim pracownikom i kontrahentom przed dziką zwierzyną i dostępem nieuprawnionych osób, a uzasadnienie decyzji w tej kwestii nie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy Wód Polskich nie wyjaśniły w sposób dostatecznie przekonujący dlaczego uznały, że argumentacja Spółki nie mieści się w definicji "bezpieczeństwa publicznego"; zabrakło wyjaśnienia, co organy rozumieją pod pojęciem "bezpieczeństwa publicznego" i do jakich sytuacji/zdarzeń odnosi się ten wyjątek. Ponadto, organy nie wskazały, czy w definicji tej może zawierać się konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób-obywateli danego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że brak przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w tej mierze czyni przedwczesnym wydane rozstrzygnięcie. Kierownik Nadzoru Wodnego Wód Polskich w P. decyzją z 29 września 2023 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, odmówił zwolnienia N. Spółka z o.o. od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 Prawa wodnego dla jej nieruchomości przyległej do rzeki G. i zobowiązał Spółkę do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. likwidacji przegrodzenia rzeki G. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego przez N. Spółka z o.o. odwołania, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) oraz art. 232 ust. 1 i 4 w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm. - dalej określanej też jako "p.w."), decyzją z 8 grudnia 2023 r. nr PO.ZPU.4.48.1m.2020.DKP: - w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zawartego w jej pkt 2 rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania N. Spółka z o.o. do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. likwidacji przegrodzenia rzeki G. i umorzył w tym zakresie postępowanie; - w pkt 2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zawartego w jej pkt 1 rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwolnienia Spółki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 p.w. dla nieruchomości N. Spółka z o.o. przyległej do rzeki G., na której położony jest biurowiec oraz zakład produkcyjny [...] Spółka z o.o. Dyrektor Zarządu Zlewni w P. stwierdził, że w dniu złożenia wniosku istniało już ogrodzenie, które strona posadowiła na swoim gruncie oraz w rejonie rzeki, także na gruntach Skarbu Państwa - działki nr [...], [...], obręb G. Ogrodzenie to posadowione zostało w dwóch punktach rzeki, tj. w km ca. 2+015 (na działce nr [...]) w poprzek rzeki na całej jej szerokości oraz w km ca. 2+245 (na działkach nr [...] i [...]) - również w poprzek rzeki na całej jej szerokości oraz na odcinku 3,5 m wzdłuż skarpy. Powoduje to odcinkowe wyłączenie z użytkowania rzeki (także na potrzeby dokonywania czynności, wynikających ze sprawowania obowiązków właścicielskich przez organy Wód Polskich) na długości ok. 430 m jej biegu. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dokonał dostatecznych ustaleń zmierzających do wykazania charakteru inwestycji, a następnie dokonał ich właściwej kwalifikacji prawnej na gruncie przepisów Prawa wodnego, w tym przeprowadził ocenę możliwości zastosowania w sprawie art. 232 ust. 4 p.w. W tym względzie zauważył, że Kierownik NW w P. odniósł się zarówno w petitum, jak i treści decyzji do tematyki bezpieczeństwa publicznego; wyjaśnił co rozumie pod tym pojęciem, wskazał także, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na zwolnienie spod zakazu grodzenia, ani też nie ma podstawy do utrzymania przegrodzenia w obecnym stanie i na nieokreślonych zasadach, jak również bez umocowań prawnych. Organ odwoławczy zauważył, że w rozpatrywanym przypadku grodzenie, którego w dodatku dokonano w poprzek rzeki, może powodować powstanie sytuacji zagrażającej bezpieczeństwu, jak również w sposób niekorzystny wpływać na wykonywanie ustawowych zadań związanych z utrzymaniem śródlądowych wód płynących. Wskazał, że w sytuacji wystąpienia silnych i gwałtownych opadów atmosferycznych przedmiotowe przegrodzenie uniemożliwi swobodny przepływ wód oraz usuwanie nagromadzonego materiału, w tym również mułu, stwarzając zagrożenie powodziowe dla obszarów przyległych. Dalej organ argumentował, że nieruchomość Spółki położona jest po dwóch stronach rzeki i to, że właściciel ma potrzebę jej ogrodzenia nie oznacza w tym konkretnym przypadku konieczności przegradzania cieku, jak też uzyskania decyzji zwalniającej z zakazu grodzenia cieków, nic bowiem nie stoi na przeszkodzie, aby zastosować inne rozwiązania techniczne, które pozwolą na zachowanie, (tak) rozumianego przez Spółkę bezpieczeństwa publicznego, bez naruszania przepisów prawa i stwarzania niebezpieczeństwa powodzi. Organ wskazał na to, że nieruchomość sąsiadującą z rzeką można ogrodzić z zachowaniem postanowień art. 232 ust. 1 p.w., tj. odrębnie część po prawej i po lewej stronie rzeki, a na wysokości kładek przez rzekę zamontować np. furtki. Dodał, że znalezienie rozwiązań technicznych niepowodujących naruszenia prawa należy do właścicieli nieruchomości sąsiadujących z wodami publicznymi. Organ odwoławczy wskazał też na niedopuszczalność stosowania dotychczasowego rozwiązania z uwagi na zagrożenie zanieczyszczeniem rzeki poprzez repelenty zamontowane na sznurkach nad samym lustrem wody. N. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w części, co do pkt 2, tj. w zakresie utrzymania w mocy pkt 2 decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 107 § 3, 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 11, 6 i 7 i 8 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia jej stanowiska wskazującego na istnienie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i przyjęcie, że stan faktyczny nie pozwala na stwierdzenie, że zagrożone jest bezpieczeństwo publiczne. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 232 ust. 4 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie i naruszenie art. 232 ust. 2 i 3 w zw. z art. 232 ust. 1 Prawa wodnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Uzasadniając wyrok oddalający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że ze względu na zapadłe w przedmiotowej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 164/21 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7064/21, istotne jest uwzględnienie treści art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy nie naruszyły przepisu art. 153 p.p.s.a. W sprawie zostały dostatecznie wypełnione wskazania co do dalszego postępowania oraz ustalono i rozważono wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 232 ust. 1 i 4 Prawa wodnego. Sąd I instancji stwierdził, że nie miało miejsca naruszenie przepisów art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż trafnie organ uznał brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w części, tj. odmowy zwolnienia Spółki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu, organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 232 ust. 4 p.w. i terminu "bezpieczeństwo publiczne". W ocenie Sądu I instancji, rozumienie pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" musi następować z uwzględnieniem celu, któremu służy dana regulacja ustawowa, posługująca się tymże pojęciem. Istota postanowień zawartych w art. 232 Prawa wodnego sprowadza się do zapewnienia powszechnego dostępu do powierzchniowych wód publicznych. Dla realizacji tego celu ustawodawca zdecydował się na ingerencję w sferę prawa własności. Uchylenie zakazów zawartych w art. 232 ust. 1 Prawa wodnego jest wprawdzie uwzględnieniem ochrony własności, ale jednocześnie stanowi ograniczenie powszechnego korzystania z wód. Istotą wprowadzonych zakazów kierowanych do właściciela nieruchomości jest urzeczywistnianie powszechnego korzystania z wód, zatem uchylenie zakazów kierowanych do właściciela nieruchomości jest jednocześnie ograniczeniem powszechnego korzystania z wód. Obie wartości winien mieć na uwadze organ orzekając w sprawie o zwolnienie z zakazów na podstawie art. 232 ust. 4 p.w. Sąd Wojewódzki podkreślił, że bezpieczeństwo publiczne jest wartością konstytucyjną (art. 31 ust. 3 i art. 5 Konstytucji). Zakres tego pojęcia oraz działania oceniane pod kątem naruszenia bezpieczeństwa, jak i działania służące ochronie bezpieczeństwa publicznego, normowane są w wielu ustawach. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze zarówno szeroki zasięg funkcjonowania tej zasady (duża ilość powierzchniowych wód publicznych) oraz dyrektywę, że skala stosowania uregulowania o charakterze wyjątku od zasady nie może prowadzić w efekcie do podważenia istnienia samej zasady przez potrzeby bezpieczeństwa publicznego, do których odwołuje się art. 232 ust. 4 p.w., należy uznać potrzebę zapobieżenia tylko takim zdarzeniom, które mogłyby wywołać istotny, negatywny wpływ w szczególności na takie dobra chronione prawem, jak życie, zdrowie, mienie znacznej liczby obywateli, czy też funkcjonowanie instytucji publicznych. Elementem niezbędnym jest perspektywa wystąpienia niebezpieczeństwa o charakterze powszechnym, tj. mogącym w oczywisty sposób dotyczyć wielu obywateli (np. większości czy też dużej części mieszkańców gminy), ewentualnie groźba wyrządzenia szkód w mieniu w dużych rozmiarach. Nadzwyczajny zasięg przewidywanego zdarzenia powoduje to, że zapobieżenie mu innymi, standardowymi środkami jest w oczywisty sposób niewystarczające. Tak właśnie należy rozumieć ową niezbędność dla bezpieczeństwa publicznego. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma przy tym potrzeby rozważania, czy pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" i "bezpieczeństwo powszechne" są synonimami ani przeniesienia płaszczyzny sporu na analizę jednego wyodrębnionego zdania zwartego w uzasadnieniu organu I instancji. Istotne jest, że organy zasadnie uznały, że stan faktyczny sprawy nie wskazuje na konieczność zwolnienia Spółki z zakazu grodzenia nieruchomości na podstawie art. 232 ust. 4 p.w., a zatem, że zwolnienie z zakazu nie jest niezbędne dla zachowania bezpieczeństwa publicznego. Wskazane przez Spółkę powody zwolnienia z zakazu nie znajdują uzasadnienia w ocenie niezbędności dla bezpieczeństwa publicznego. Ten podstawowy wniosek organu I instancji został podtrzymany i wzmocniony argumentacyjnie przez organ odwoławczy, który przeanalizował stan faktyczny sprawy i odniósł się do stanowiska Spółki. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że art. 232 ust. 1 p.w. nie zabrania właścicielom w ogóle grodzenia gruntów, a jedynie zakazuje takiego grodzenia w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu wód publicznych. Organ II stancji słusznie zauważył, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby "zastosować inne rozwiązania techniczne, które pozwolą na zachowanie, [tak] rozumianego przez spółkę bezpieczeństwa publicznego, bez naruszania przepisów prawa i stwarzania niebezpieczeństwa powodzi". Trafnie też organ stwierdził, że znalezienie rozwiązań technicznych niepowodujących naruszenia prawa należy do właścicieli nieruchomości sąsiadujących z wodami publicznymi i dla przykładu wskazał, że nieruchomość sąsiadującą z rzeką można ogrodzić z zachowaniem postanowień art. 232 ust. 1 p.w., tj. odrębnie część po prawej i po lewej stronie rzeki, jak również wspominał o innych rozwiązaniach technicznych. Sąd I instancji stwierdził, że zwolnienie z przedmiotowego zakazu stanowiłoby niewątpliwe ułatwienie organizacyjne dla skarżącej jako właściciela (swobodne korzystanie z nieruchomości, w tym utrzymanie urządzeń do poboru wody, legalne wprowadzanie ścieków do wód czy minimalizowanie ryzyka zdarzeń objętych odpowiedzialnością odszkodowawczą), pracodawcy (zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy), producenta (działalność zakładu produkcyjnego) czy inwestora (realizacja robót budowlanych) co nie oznacza, że zwolnienie Spółki z zakazu grodzenia jest niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Zwolenie z tego zakazu nie służy bowiem ułatwianiu właścicielowi zwykłego korzystania z nieruchomości, w tym prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto, w toku postępowania nie przedstawiono dowodów na to, że tylko zwolnienie z zakazu grodzenia mogłoby zagwarantować prawidłową realizację obowiązków służbowych innym organom. Sąd Wojewódzki podkreślił, że przepisy Prawa wodnego nie dają wystarczających podstaw do uznania, że tego rodzaju okoliczności, w razie lokalizacji nieruchomości przylegającej do publicznej wody powierzchniowej, przesądzają o wyłączeniu tej nieruchomości z reżimu ustanowionego w art. 232 ust. 1 i 4 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu I instancji, domniemane zagrożenia mogące wynikać ze skutków ewentualnego dostępu na teren Spółki przez osoby trzecie powinny być w pierwszej kolejności minimalizowane przez działania właściciela poprzez zabezpieczenie nieruchomości w sposób respektujący art. 32 ust. 1 i art. 232 ust. 1 Prawa wodnego. W rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że skarżąca wykazała zaistnienie zdarzeń o nadzwyczajnym charakterze, niemożliwym do wyeliminowania innymi, standardowymi środkami (np. poprzez zabezpieczenie gruntu w inny sposób - odrębne ogrodzenie nieruchomości z obydwu stron rzeki, odpowiedni monitoring i dozorowanie, egzekwowanie przez skarżącą wykonania stosownych obowiązków od organów ochrony prawnej). Sąd I instancji wskazał, że nadmierny liberalizm w interpretowaniu pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" na użytek art. 232 ust. 4 p.w., prowadzący do powszechnego udzielania tego zwolnienia, prowadziłby do zniweczenia celu, o którym mowa w art. 32 ust. 1 i art. 232 ust. 1 p.w. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2291/13). Z tych wszystkich powodów Sąd Wojewódzki orzekł o oddaleniu skargi. Od wyroku skargę kasacyjną wniosła N. Spółka z o.o. w P., reprezentowana przez radcę prawnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: I. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., prowadzące do nieważności postępowania, polegające na nienależytej obsadzie Sądu, albowiem skarżone orzeczenie zostało wydane z udziałem asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu Jacka Rejmana, powołanego na to stanowiska wskutek wniosku Krajowej Rady Sądownictwa - organu ukształtowanego ustawą z dnia 9 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, który to organ nie spełnia niezbędnych wymogów bezstronności i niezawisłości, a wadliwość procesu powołania doprowadziła w niniejszej sprawie do naruszenia tychże standardów w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; II. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 232 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym uznaniu, że wskazane przez stronę powody zwolnienia z zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, takie jak uniemożliwienie migracji dzikich i niebezpiecznych zwierząt na teren biurowca i zakładu, zagrażających bezpieczeństwu pracowników i gości oraz swojemu, zapewnienie bezpieczeństwa mienia pracowników, ochrona osób postronnych przed alergenami i innymi substancjami pochodzącymi z zakładu chemicznego Spółki, a także trwające prace budowlane związane z przebudową fabryki, nie mieszczą się w zakresie pojęcia bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu powołanego przepisu. Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 185 § 1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1968 r. sygn. akt III CZP 119/68 oraz stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie A. Spółka z o.o. przeciwko P., który stwierdził, że Krajowa Rada Sądownictwa ustanowiona na mocy ustawy zmieniającej z 2017 r. jest organem, który nie daje wystarczających gwarancji niezależności od władzy ustawodawczej ani wykonawczej. W konsekwencji, zdaniem Spółki, osoby powołane na stanowisko sędziego i asesora sądowego na wniosek tzw. neo-KRS nie spełniają przymiotu niezawisłości sądowej. Skarżąca kasacyjnie powołała również uchwałę Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt BSA-i-4110-1/20 oraz postanowienie tego Sądu z 26 października 2022 r. sygn. akt II CSKP 556/22. Spółka zastrzegła, że gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego stanowiska, to nie posiada ona narzędzi do jednoznacznego i wyczerpującego zweryfikowania okoliczności towarzyszących powołaniu asesora sądowego Jacka Rejmana i jego postępowania po powołaniu. Zważywszy jednak na brzmienie art. 183 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd odwoławczy winien z urzędu rozpatrzeć nieważność postępowania. W kwestii drugiego z zarzutów skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd dokonał błędnej wykładni przesłanki bezpieczeństwa publicznego, w sposób zbyt wąski, nie uwzględniając w niej kategorii bezpieczeństwa obywateli. Zdaniem strony, utrzymywanie ogrodzenia rzeki na wąskim odcinku nieruchomości do niej należącej niewątpliwie zmierza jedynie do ochrony bezpieczeństwa publicznego tak w wymiarze bezpieczeństwa osób - obywateli niezwiązanych ze Spółką i jej pracowników oraz gości. Spółka wskazała, że stosowane inne środki zapobiegania są niewystarczające dla przeciwdziałania dokonywanym kradzieżom przez osoby postronne i ich próbom. W konsekwencji ma uniemożliwione zagwarantowanie sobie pełnego władztwa nad własną nieruchomością. Nie można pominąć, że na rzeczonej nieruchomości znajduje się zakład chemiczny, gdzie stosowane są substancje, których niewłaściwe użycie zagrażać może zdrowiu, życiu i środowisku naturalnemu. Jakakolwiek nieuprawiona ingerencja w pracę zakładu, która pochodzić może od osób postronnych przedostających się na teren nieruchomości korytem rzeki Główna, stwarza bezpośrednie zagrożenie dla wielu osób, mienia i środowiska, a zatem dla bezpieczeństwa publicznego. WSA niezasadnie pominął podnoszone argumenty dotyczące realizacji pozwoleń wodnoprawnych na odcinku rzeki przebiegającym przez jej nieruchomość. Spółka jest obowiązana do zapewnienia bezpiecznego eksploatowania urządzeń wodnych i bezpieczeństwa pracowników, którzy wykonują związane z tym zadania. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie można pominąć, że w związku z przebudową fabryki decyzją nr [...] Prezydenta Miasta P. z 31 maja 2022 r. o pozwoleniu na przebudowę wylotu kanalizacji deszczowej /tzw. wylotu nr [...]/ została zobowiązana do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Wylot znajduje się w bezpośredniej bliskości przegrodzenia rzeki Główna, w związku z powyższym zdjęcie przegrodzenia spowoduje, że nie zostanie wypełniony obowiązek nałożony decyzją, a także powstanie bezpośrednie zagrożenie dla osób trzecich, którzy korytem i brzegiem rzeki mogą dostać się na teren budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej określanej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak przesłanek nieważności postępowania sądowego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, z powołaniem się na przyczynę określoną w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Skarżąca kasacyjnie upatruje tej wady w wydaniu wyroku przez Sąd Wojewódzki, w składzie którego zasiadała osoba powołana na stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu, wskutek wniosku Krajowej Rady Sądownictwa - organu ukształtowanego ustawą z dnia 9 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, który to organ nie spełnia niezbędnych wymogów bezstronności i niezawisłości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego czy asesora nie może być wyłącznie wadliwość procesu powoływania, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności, w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów (asesorów) powołanych do sądów, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie do zaakceptowania jest interpretacja skarżącej kasacyjnie, w wyniku której należałoby przyjąć, że asesor (sędzia) nominowany na wniosek tzw. nowej KRS nie posiada "in genere" przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie (np. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2372/21; z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1125/22; z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 1389/22), które skład orzekający w pełni podziela, wskazuje się, że nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie przez okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS. Nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość co do bezstronności i niezawisłości sędziego/asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 620/20). Tego rodzaju wątpliwości co do bezstronności i niezawisłości asesora skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z 9 lipca 2020 r. V. versus L., C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535), Trybunał w § 54 wskazał, że: "co się tyczy warunków mianowania sędziego orzekającego w sądzie odsyłającym, należy na wstępie przypomnieć, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego, nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków (zob. podobnie wyrok z 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (...), C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, § 133 i przytoczone tam orzecznictwo)." Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie pismem z 21 lutego 2024 r. został zawiadomiony przez Sąd Wojewódzki o składzie wyznaczonym do rozpoznania sprawy wraz z pouczeniem o trybie przewidzianym w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 - "p.u.s.a."). Na tej podstawie prawnej strona może żądać wyłączenia sędziego ze składu orzekającego, jeżeli twierdzi, że sędzia ten może nie być obiektywny lub niezawisły ze względu na procedurę powołania na stanowisko sędziowskie. Uprawniony jest zatem wniosek, że strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, była świadoma istnienia procedury sprawdzenia spełniania warunku niezależności i bezstronności służącej wyłączeniu sędziego/asesora (art. 5a p.u.s.a.) oraz istnienia samej procedury wyłączenia - art. 19 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 59/23). Skarżąca kasacyjnie z procedury takiej nie skorzystała. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że omówione procedury nie są względem siebie konkurencyjne, zatem nie mogą być stosowane zamiennie na każdym etapie postępowania sądowego. Wynika to wprost z treści art. 5a § 4 p.u.s.a., w którym podano, że wniosek o wyłączenie sędziego ze względu na tryb powołania może być złożony w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia składającego wniosek o składzie sądu wyznaczonym do rozpoznania sprawy. Po upływie tego terminu strona nie może żądać wyłączenia sędziego z powołaniem się na naruszenie bezstronności i niezawisłości ze względu na procedurę powołania sędziego (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 836/24). W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia aby zaskarżony wyrok obarczony był wadą nieważności, o jakiej mowa w skardze kasacyjnej. Za nieusprawiedliwiony należało uznać zatem zarzut naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rezultacie zaskarżony wyrok należało poddać kontroli instancyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on uprawniony badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również konkretyzować czy uzupełniać zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia. Brak zakwestionowania stosowną argumentacją stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu I instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności. Skarżąca kasacyjnie zgłosiła zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 232 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że uzasadnienie do zarzutu i argumentacja skargi kasacyjnej koncentrują się na naruszeniu przez Sąd art. 232 ust. 4 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "bezpieczeństwa publicznego", o którym mowa w tym przepisie oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy w stanie faktycznym sprawy. Natomiast ustalenia faktyczne sprawy nie zostały przez stronę zakwestionowane. Zgodnie z art. 232 ust. 1 Prawa wodnego, zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Według ustaleń organów, Spółka na gruntach Skarbu Państwa - działkach nr [...], [...] posadowiła ogrodzenie w dwóch punktach rzeki, tj. w km ca. 2+015 (na działce nr [...]) w poprzek rzeki na całej jej szerokości oraz w km ca. 2+245 (na działkach nr [...] i [...]), również w poprzek rzeki na całej jej szerokości oraz na odcinku 3,5 m wzdłuż skarpy. Usytuowanie ogrodzenia powoduje odcinkowe wyłączenie z użytkowania rzeki G. na długości ok. 430 m jej biegu. Stosownie do postanowień art. 232 ust. 4 Prawa wodnego, właściwy organ Wód Polskich, a na obszarze pasa technicznego dyrektor urzędu morskiego, mogą, w drodze decyzji, zwolnić z zakazu, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki właściwie zinterpretował definicję "bezpieczeństwa publicznego", z odwołaniem się do celu, któremu służy regulacja art. 232 Prawa wodnego, w kontekście ustawowej zasady powszechnego korzystania z wód wynikającej z art. 32 ust. 1 Prawa wodnego. Zgodnie z tą ostatnią normą, każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Słusznie podkreślił Sąd Wojewódzki, że bezpieczeństwo publiczne jest wartością konstytucyjną, a zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla jego ochrony możliwe jest ograniczenie korzystania przez obywateli z wolności i praw na podstawie ustaw. Pojęcie "bezpieczeństwo publiczne", pomimo że przywoływane jest w wielu regulacjach ustawowych, nie zostało prawnie zdefiniowane. Interpretacji tego pojęcia podjęto się w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że podczas definiowania terminów nieostrych, takich jak "bezpieczeństwo publiczne", należy dokonać analizy, czy w danej sytuacji faktycznej występuje zagrożenie o charakterze jednostkowym, czy powszechnym. Zagrożenie bezpieczeństwa publicznego wymaga nie tylko odniesienia realnego, ale terytorialnie powszechnego, nawet gdy w chwili wydania przepisów porządkowych dla danego terenu zagrożenie to ma charakter jeszcze tylko potencjalny. Bezpieczeństwo publiczne, będące jedną z przesłanek np. stanowienia przepisów porządkowych, jest to stan, w którym ogół społeczeństwa i jego interesy, jak też państwo ze swoimi celami, mają zapewnioną ochronę od szkód zagrażających im z jakiegokolwiek źródła (zob. Giejłaszewska Grażyna, Przesłanki prawne stanowienia przepisów porządkowych w gminie Opublikowano: ST 2021/5/55-68). W doktrynie odnaleźć można wyjaśnienie, że bezpieczeństwo publiczne to taki stan, w którym ogółowi obywateli, jak również innym podmiotom, w tym państwu i innym instytucjom publicznym, nie zagraża żadne niebezpieczeństwo (zagrożenie określonych dóbr) oraz nie zagraża zakłócenie normalnego toku życia społecznego, funkcjonowania instytucji, a także urządzeń publicznych, i to niezależnie od źródła (por. J. Chlebny (red.). Prawo o cudzoziemcach. Komentarz. Wydanie 1 komentarz do art. 100, Legalis). Z kolei w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wskazuje się, że pojęcie bezpieczeństwa publicznego obejmuje zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne bezpieczeństwo państwa członkowskiego, a przykładem działań naruszających bezpieczeństwo publiczne są działania stwarzające zagrożenie dla funkcjonowania głównych instytucji i służb publicznych oraz życia ludności (zob. pkt 43 i 44 wyroku z 23 listopada 2010 r. w sprawie C-145/09, Land Baden-Württemberg przeciwko Panagiotisowi Tsakouridisowi; pub. ZOTSiS2010/11B/I-11979-12042). W kontekście powyższych wypowiedzi, za trafne należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że sformułowanie "niezbędne dla bezpieczeństwa publicznego" należy rozumieć jako potrzebę zapobieżenia tylko takim zdarzeniom, które mogłyby wywołać istotny, negatywny wpływ na dobra ogółu chronione prawem, jak życie, zdrowie, czy też mienie znacznej liczby obywateli, bądź funkcjonowanie instytucji publicznych. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że elementem niezbędnym jest perspektywa wystąpienia niebezpieczeństwa o charakterze powszechnym, ewentualnie groźba wyrządzenia szkód w mieniu w dużych rozmiarach. Z kolei nadzwyczajny zasięg przewidywanego zdarzenia powoduje, że zapobieżenie mu innymi, standardowymi środkami jest w oczywisty sposób niewystarczające. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "bezpieczeństwo publiczne" należy rozumieć szeroko, jako stan dający poczucie pewności i stabilności oraz ochrony życia i zdrowia ludzi, a także dóbr materialnych i kulturalnych oraz środowiska naturalnego, w zakresie niezbędnym do przetrwania ludzi przed skutkami działań człowieka przeciwko człowiekowi lub sił natury, które wywołują bezpośrednie zagrożenie wartości chronionych. Istotnym dla wykładni pojęcia "bezpieczeństwa publicznego" i zrozumienia tego pojęcia jest również to, że na tle szeregu ustaw do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego zobowiązane są organy władzy i administracji państwowej, w tym samorząd terytorialny oraz szczególnie instytucje wyspecjalizowane, jak np. Policja, czy Państwowa Straż Pożarna. Przykładowo, na gruncie lokalnym, na terenie gminy, zapewnienie bezpieczeństwa publicznego spoczywa na organach jednostek samorządowych (np. w drodze przepisów porządkowych - art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Co do zasady, obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa publicznego nie jest zadaniem kierowanym do jakiegokolwiek podmiotu prywatnego. Niewątpliwie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, należy odróżnić działania organizacyjne skarżącej kasacyjnie Spółki jako właściciela nieruchomości, np. w zakresie utrzymania urządzeń do poboru wody, ogrodzenie nieruchomości w celu minimalizowania ryzyka zdarzeń zagrażających własności, czy działań służących zapewnieniu bezpieczeństwa pracownikom lub jako inwestora zobowiązanego do zabezpieczenia terenu budowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że konieczność powyższych działań Spółki w stosunku do posiadanego majątku nie oznacza, że zwolnienie z zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do rzeki jest niezbędne dla zapewnienia "bezpieczeństwa publicznego", w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Powoływane przez skarżącą kasacyjnie potencjalne, czy nawet realne zagrożenia powinny być w pierwszej kolejności minimalizowane przez działania Spółki z użyciem dostępnych rozwiązań i środków przy jednoczesnym poszanowaniu zasad wynikających z art. 32 ust. 1 i art. 232 ust. 1 Prawa wodnego. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej zaznaczyć trzeba, że właściwe zastosowanie art. 232 ust. 4 Prawa wodnego wymagało wykładni pojęcia "bezpieczeństwa publicznego" i jego odniesienia do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że strona nie przedstawiła dowodów na to, że tylko zwolnienie z zakazu grodzenia nieruchomości wraz z przepływającą przez nie rzeką gwarantowałoby prawidłową realizację obowiązków przez inne podmioty, czy pozwoliłoby na ochronę terenu budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zabezpieczenie terenu budowy ma na celu zapobieżenie zagrożeniom życia czy zdrowia ogółu obywateli i w określonej sytuacji mogłoby spełniać przesłanki zapewnienia "bezpieczeństwa publicznego", zamiennie nazywanego "powszechnym". Jednak według oceny Sądu Wojewódzkiego, której skarżąca kasacyjnie nie podważyła w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, Spółka nie wykazała, że ochrona terenu budowy przed powszechnym dostępem jest możliwa tylko w sposób, który wymaga zniesienia zakazu wynikającego z art. 232 ust. 1 Prawa wodnego, tj. grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także grodzenia w poprzek rzeki, z ograniczeniem powszechnego dostępu, o którym mowa w art. 32 Prawa wodnego. Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących przyjętego przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest Sądową oceną okoliczności sprawy. Uwzględniając tą ocenę należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, iż stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie zawartej w art. 232 ust. 4 Prawa wodnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.