II SA/Kr 3179/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : A WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Krystyna Daniel Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] -wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A.C. z dnia 2 października 2003 r. o udzielenie "realnej pomocy materialnej", w tym m.in. o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie 461 zł przez okres pół roku, zasiłku celowego na zakup biletów MPK w kwocie 95 zł przez okres trzech miesięcy oraz zasiłku celowego w kwocie 80 zł na uiszczenie opłat za gaz i energię elektryczną -Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o przyznaniu A.C. w miesiącu październiku zasiłku celowego w kwocie 250 zł z przeznaczeniem na: zakup żywności i środków czystości w kwocie 170 zł i na pokrycie kosztów związanych z opłatą za gaz i energię elektryczną w kwocie 80 zł oraz o odmowie przyznania A.C. zasiłku celowego w kwocie 95 zł przez okres trzech miesięcy na zakup biletów MPK. W uzasadnieniu decyzji nie zakwestionowano spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, jednakże wskazano, że przyznanie zasiłku celowego w kwocie 250 zł z przeznaczeniem na: zakup żywności i środków czystości w kwocie 170 zł i na pokrycie kosztów związanych z opłatą za gaz i energię elektryczną w kwocie 80 zł oraz odmowa przyznania zasiłku celowego na zakup biletów MPK podyktowane są zarówno ograniczonymi środkami finansowymi MOPR, jaki i niemożnością zaspokojenia wszystkich potrzeb życiowych osób ubiegających się przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Wskazano jednocześnie, że kwestia przyznania zasiłku okresowego jest przedmiotem odrębnej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A.C. od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] o przyznaniu A.C. w miesiącu październiku zasiłku celowego w kwocie 250 zł z przeznaczeniem na: zakup żywności i środków czystości w kwocie 170 zł i na pokrycie kosztów związanych z opłatą za gaz i energię elektryczną w kwocie 80 zł oraz o odmowie przyznania A.C. zasiłku celowego w kwocie 95 zł przez okres trzech miesięcy na zakup biletów MPK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powołano się przy tym na art. 2, art. 4 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 36, art. 38 ust. 1 i 2 oraz art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A.C. wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup biletów MPK, bowiem w jego ocenie przyznanie zasiłku celowego na żywność, a brak przyznania zasiłku w kwocie 95 zł na kupno przez okres trzech miesięcy biletów MPK ma na celu poniżenie go i dowodzi jaskrawej dyskryminacji osoby wnioskodawcy. Ponadto odwołujący się domagał się napiętnowania funkcjonariuszy MOPR w K. , gdyż uważa, że ich działanie jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz wnosił o przesłuchanie Prezydenta Miasta K. z powodu nie realizowania przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. obietnic wyborczych W.L. określonych programem przedwyborczym i rozpatrzenie sprawy na rozprawie jawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że A.C. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i nie posiada żadnych dochodów, spełnia zatem wynikające z przepisów art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), kryterium kwalifikujące do pieniężnych świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy. Dostrzegając trudną sytuację materialną A.C. organ pomocy społecznej, decyzją z dnia [...] października 2003 roku przyznał świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 250 zł oraz odmówił pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie po 95 zł przez okres trzech miesięcy z przeznaczeniem na zakup biletów MZK. Organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją udzielił zatem wnioskodawcy pomocy, jednakże nie na miarę potrzeb A.C. , lecz na miarę posiadanych możliwości. Kolegium nie kwestionuje faktu, że z punktu widzenia interesu wnioskodawcy przyznanie zasiłku celowego na zakup biletu komunikacji miejskiej jest sprawą istotną. Organ pierwszej instancji nie może jednak zaspokajać wszystkich potrzeb wnioskodawcy w oczekiwanej przez niego formie i wysokości, gdyż w obrębie działania organu znajdują się osoby w równie trudnej sytuacji, a nawet bardziej potrzebujące, gdyż są niejednokrotnie pozbawieni dochodu, a mają na utrzymaniu swoje dzieci. Wskazano, że z informacji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. pomocą społeczną w formie zasiłków celowych obejmowanych jest każdego miesiąca ponad 800 osób, a średnia wysokość tego zasiłku w miesiącu wrześniu 2003 r. wynosiła 115,14 zł. A.C. otrzymał zasiłek celowy w wysokości 250 zł oraz posiłki finansowane ze środków pomocy społecznej, co oznacza, że przyznana mu pomoc jest wyższa od przeciętnej. W związku z powyższym Kolegium nie dopatrzyło się w działaniu organu naruszenia zasad współżycia społecznego. Kolegium wyjaśniło także, że z mocy art. 138 § 3 k.p.a., organ odwoławczy nie jest władny do kwestionowania uznania organu pierwszej instancji w sytuacji udokumentowanego braku dostatecznej ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pierwszej instancji. Skoro organ pierwszej instancji nie odmówił A.C. pomocy pieniężnej, lecz przyznał ją na poziomie posiadanych możliwości, Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw prawnych do kwestionowania wysokości przyznanego zasiłku. Wreszcie Kolegium stwierdziło, że nie widzi potrzeby przeprowadzania rozprawy, albowiem zna zarzuty strony do zaskarżonej decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz stanowisko i możliwości finansowe Ośrodka. Jeżeli wnioskodawca uważa, że MOPR w K. nie realizuje obietnic wyborczych, jakie składał Prezydent Miasta, to powinien w tej sprawie wystąpić z interwencją wprost do Prezydenta. Ocenianie bowiem tego zagadnienia przez Kolegium wykracza poza jego uprawnienia. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. akt: [...] A.C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do przeprowadzania postępowania odwoławczego w trybie i w sposób przewidziany w k.p.a. z wyznaczeniem rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego. Skarżący twierdzi, że postępowanie przed organem odwoławczym ma charakter kontradyktoryjny, a organ pierwszej instancji jest stroną tego postępowania. Podnosi ponadto, że Kolegium ignoruje przepisy Konstytucji i umów międzynarodowych, a odmowa przyznania pomocy na zakup biletów MPK lub w formie tych biletów jest szykanowaniem jego osoby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, iż biorąc pod uwagę art. 89 k.p.a. nie znalazło podstaw do przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2005 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r., sygn. SA/Gd 2497/94). Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Gd 4332/01) Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. l S.A. 1649/93). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie w całości oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony - co wynika z akt sprawy pomocą taką - szerszą niż tylko wynikającą z zaskarżonej decyzji - skarżący został wielokrotnie objęty. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego, iż odmowa przyznania zasiłku celowego na zakup biletów MPK lub przyznania pomocy w formie tych biletów jest nieuzasadniona w stosunku do jego potrzeb i oczekiwań - mają charakter subiektywny. Pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych napraw itp.). i na ten cel wielokrotnie skarżącemu były przyznawane świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01, II SA/Kr 3452/01, II SA/Kr 3473/01, II SA/Kr 3474/01, II SA/Kr 3807/01, II SA/Kr 3808/01, II SA/Kr 1207/04, II SA/Kr 671/02, II SA/Kr 2240/01, II SA/Kr 8/02, II SA/Kr 399/02, II SA/Kr 2241/01, II SA/kr 2476/02, II SA/Kr 2835/02, II SA/Kr 2877/03) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej. Skarżącemu jest przyznawana stała pomoc w wysokości odpowiadającej możliwościom ośrodka pomocy społecznej (m.in. w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie [...] zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie [...] zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w łącznej kwocie [...] zł - co daje kwotę 3953,35 zł.). W [...] 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 250 zł na zakup żywności i środków czystości oraz na zakup dwóch par okularów (decyzja Zastępcy Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...]), w kwietniu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności (decyzja Kierownika MOPR w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...] ), w czerwcu 2002 r. przyznano skarżącemu pomoc społeczną w postaci bezpłatnych obiadów w dniu robocze w barze "[...]" w K. (decyzja Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...] w sierpniu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności i środków czystości (decyzja Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], we wrześniu 2003 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 150 zł na zakup żywności (decyzja Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] września 2003 r., znak: [...]. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną, która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Dodać także należy, iż świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające, a nie je utrzymywać - to jest bowiem podstawowym zadaniem każdego obywatela, który w tym zakresie winien przejawiać racjonalną aktywność w ramach swoich możliwości i współpracować z właściwymi instytucjami, w tym organami pomocy społecznej. W związku z tym przyznanie A.C. zasiłku celowego w kwocie 250 zł z przeznaczeniem na: zakup żywności i środków czystości w kwocie 170 zł i na pokrycie kosztów związanych z opłatą za gaz i energię elektryczną w kwocie 80 zł oraz odmowa przyznania zasiłku celowego w kwocie 95 zł przez okres trzech miesięcy na zakup biletów MPK nie mogą być uznane za sprzeczne z prawem, zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej, w tym również MOPR w K. są ograniczone. W kontekście zgromadzonej dokumentacji i zaprezentowanego przez organ odwoławczy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można zarzucić temu rozstrzygnięciu dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Nie można też podzielić stanowiska skarżącego, iż konsekwencją działań organów jest jego poniżanie i obrażanie. Wskazać należy, że korzystanie z pomocy społecznej i znajdujące oparcie w przepisach prawa czynności organu związane ze świadczeniem tej pomocy nie mogą być traktowane jako naruszające godność człowieka, zwłaszcza wtedy, gdy organ realizuje swoje ustawowe obowiązki i podejmuje działania mające na celu wyważenie uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy i możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. W sprawie nie naruszono też przepisów Konstytucji i umów międzynarodowych. Na koniec stwierdzić należy, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.