II SA/Bk 69/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 30 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta L. – Starszego Inspektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] października 2011 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. J. od decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] października 2011 roku nr [...] o odmowie przyznania L. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem T. J., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] września 2011 roku L. J. zwrócił się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem T. J. Do wniosku dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] grudnia 2006 roku zaliczające T. J. do znacznego stopnia niepełnosprawności o trwałym charakterze. Decyzją z dnia [...] października 2011 roku Burmistrz L. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia argumentując, że wnioskodawca nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego bowiem T. J. legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych). Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. J. podkreślając, że opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, który wymaga całodobowej opieki. Na pomoc swojej matki, a żony ojca – nie może liczyć z uwagi na jej stan zdrowia. Na tę okoliczność dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności L. J. z dnia [...] lutego 2007 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, argumentując, że sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie upoważnia L. J. do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem w przedmiotowej sprawie nie jest spełniony warunek nie podejmowania lub rezygnacji przez niego z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Kolegium stanęło na stanowisku, że skoro wnioskodawca jest ubezpieczony w KRUS, to jest domniemanie prawne, że pracuje w gospodarstwie rolnym i tego też powodu nie może być mu przyznane żądane świadczenie pielęgnacyjne. Wyrażając taki pogląd organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyrok NSA z 11 marca 2011roku, sygn. akt I OSK 1987/10. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł L. J., podkreślając trudną sytuację zdrowotną ojca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie nie jest spełniony warunek nie podejmowania lub rezygnacji przez L. J. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zagadnieniem spornym w analizowanej sprawie, wymagającym rozstrzygnięcia, jest ustalenie, czy rolnik prowadzący gospodarstwo rolne i podlegający z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z przepisu art. 17 ust.1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zatem spełnienie określonych przesłanek podmiotowych przez wnioskodawcę i przez osobę wymagającą opieki oraz okoliczność niepodejmowania lub rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożył syn L. J., na którym wobec ojca T. J. ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz że ojciec jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza sporem jest również, że skarżący jako właściciel gospodarstwa rolnego podlega z mocy prawa obowiązkowemu ubezpieczeniu KRUS. W ocenie Sądu z samego jednak faktu, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego podlegającym obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS, nie można wyprowadzić negatywnej przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione zostaną pozostałe przesłanki określone w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy. Uzasadniając powyższą tezę należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten stanowi, iż pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o prace nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" pominął prowadzenie gospodarstwa rolnego i pracę w tym gospodarstwie, za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy. Tym samym rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie musi dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu, ani rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć, pod warunkiem wszakże sprawowania rzeczywistej opieki nad osobą niepełnosprawną. Za taką wykładnią omawianego przepisu przemawia dodatkowo zamknięty katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawarty w art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1. osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2. osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3. osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 4. na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Wśród przytoczonych wyżej przesłanek przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia się rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu z racji prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wykładnia językowa powyższego przepisu nie stwarza zatem podstaw do przyjęcia, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ponadto, skoro przepis art. 17 ust. 5 ustawy pozwala jednoznacznie skonstruować obowiązującą normę prawną, to nieuprawnione jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i kreowanie na tej podstawie norm wykraczających poza literalne brzmienie przepisu. Wyjście poza wykładnię językową prowadziłoby w konsekwencji do stwierdzenia, że na gruncie obowiązującego prawa żaden rolnik, małżonek rolnika oraz domownik wykonujący pracę w tym gospodarstwie, podlegający obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS, nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Wniosek taki, w ocenie Sądu, byłby niezgodny nie tylko z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyrażoną w niej regułą, że świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim, jeżeli przebywają na terytorium RP w okresie wskazanym w ustawie, ale i z konstytucyjną zasadą równości i sprawiedliwości społecznej (tak też: WSA w Rzeszowie z wyroku z 13 października 2011 roku, II SA/Rz 640/11). Gdyby ustawodawca rzeczywiście nie zamierzał przyznać rolnikom prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, to powinno to znaleźć jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 17 ust. 5 ustawy. Skoro zaś przepis ten wyłączeń takich nie zawiera, to nie można ich wywodzić w drodze zabiegów interpretacyjnych. Nawet, jeżeli przepisy omawianej ustawy mogą rodzić pewne wątpliwości interpretacyjne, to i tak nie mogą być wykładane na niekorzyść osób korzystających z pomocy społecznej. W tym miejscu należy też podkreślić, na co trafnie zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 18 stycznia 2012 roku , sygn. akt II SA/Gd 897/11, że właściciele małych, niskotowarowych gospodarstw rolnych (do takich należy też zaliczyć gospodarstwo skarżącej) często podejmują zatrudnienie poza sektorem rolniczym. W zależności, bowiem od wielkości, czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w takim zakresie, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na rolniku obowiązek alimentacyjny, stoi na przeszkodzie, aby taka osoba podjęła tak rozumiane zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wykonywanie opieki na osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi w art. 17 ust. 1, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Taka sytuacja nie musi natomiast (co do zasady) zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem, jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia mu sprawowanie bieżącej i stałej opieki na osobą niepełnosprawną. Konkludując powyższe rozważania należy przyjąć, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne i podlegający z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analogiczny pogląd został wyrażony w wyrokach sądów administracyjnych: WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2012 roku sygn. akt II SA/Gd 897/11, WSA w Bydgoszczy z 30 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 257/11, WSA w Kielcach z 8 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Ke 465/11 i z 29 września 2011 roku, sygn. akt II SA/KE 518/11 oraz WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2010 roku, sygn. akt III SA/Kr 96/10, (wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się też pogląd odmienny, zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11 marca 2011 roku (sygn. akt I OSK 1987/10) oraz z 16 grudnia 2011 roku (sygn. akt I OSK 1393/11), przyjmujący, że przy wykładni art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczna jest nie językowa, lecz funkcjonalna, a ta prowadzi to wniosku, że osoba objęta ubezpieczeniem społecznym jako rolnik nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tymczasem istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie uprawnionej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego poglądu, albowiem nie sposób go pogodzić z brzmieniem przepisów prawa znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomijając kwestie uchwał, występuje tylko w danej sprawie, w której orzeczenie NSA zapadło (art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stąd też stanowisko zaprezentowane ww. wyrokach nie jest w niniejszej sprawie wiążące. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wykładnia powyższych przepisów doprowadziła, bowiem do nieuprawnionego rozszerzenia wyczerpująco uregulowanych w art. 17 ust. 5 ustawy przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę polegającą na podleganiu przez wnioskodawcę ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organy, poprzestając na ustaleniu, że skarżący jest objęty ubezpieczeniem społecznym jako rolnik i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadziły również w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustaleniom faktycznym organów powinny bowiem były podlegać okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest: okoliczność sprawowania przez skarżącą rzeczywistej opieki nad niepełnosprawnym ojcem oraz okoliczność niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. W następstwie zastosowania niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego organy administracji, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy zarówno w zakresie rzeczywistego sprawowania przez skarżącą opieki nad ojcem L. J., jak i w odniesieniu do okoliczności, czy choroba ojca uniemożliwiała podjęcie zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).