II SA/Lu 908/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi Spółki Z. w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na rozbudowę i przebudowę obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki Z. w L. kwotę 500 zł (pięćset) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda L. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. P. Z. w L. Spółce z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej kamienicy na cele usługowe wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w L. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda L. wyjaśnił, że wskazana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę była już przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym zakończonym w dniu [...] kwietnia 2004 r. utrzymaniem tej decyzji w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r., po rozpoznaniu skargi M. P. Spółka z o.o., uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2004 r., wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1544/07, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione od tego wyroku przez M. P. Z. oraz M. P. Spółkę z o.o. Uchylając decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2004 r. w całości i umarzając postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, wojewoda podniósł, iż inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została zakończona w dniu [...] grudnia 2004 r., zaś organ nadzoru budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt wykonania w całości robót budowlanych, brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane). Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła M. P. Spółka z o.o., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., II SA/Lu 290/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. P. Spółka z o.o. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2009 r. Sąd wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody L. jest prawidłowe i nie narusza prawa, gdyż rozpoznając ponownie sprawę, organ ten zobligowany był uwzględnić fakt, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w całości. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź o odmowie jego udzielenia w sytuacji zrealizowania inwestycji rażąco naruszałoby art. 28 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja skutkuje umorzeniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie rozstrzyga natomiast o bezprzedmiotowości postępowania w stosunku do obiektu i badania jego legalności. Kwestia oceny legalności wykonanych robót budowlanych należy w tym momencie do organów nadzoru budowlanego, które będą zobowiązane przeprowadzić postępowanie w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest bowiem stanowisko, iż w przypadku gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), wiążą sąd oraz organ tylko wówczas, gdy w sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny. Powołany wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r. dotyczył oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, jednakże zanim został wydany, zmianie uległ stan faktyczny, gdyż inwestor zrealizował w całości inwestycję. Wykonalność decyzji w związku z wniesieniem skargi nie uległa wstrzymaniu i budowa mogła być kontynuowana. Z uwagi na zakończenie inwestycji, prowadzenie ponownego postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i dokonanie oceny zgodności z prawem projektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Tym samym straciły swą aktualność zalecenia WSA w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r., dotyczące oceny zgodności z prawem przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego. Organ odwoławczy postąpił prawidłowo, uwzględniając stan faktyczny z daty ponownego rozpoznania odwołania, to jest fakt zrealizowania robót objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i uchylając w konsekwencji decyzję organu pierwszej instancji oraz umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła M. P. Spółka z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 65/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż sąd pierwszej instancji uchybił art. 153 p.p.s.a., nie stosując się do oceny prawnej i wytycznych wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Lu 243/07, które zostały zaakceptowane przez NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1544/07. Obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. W rozpoznawanej sprawie te okoliczności, w ocenie NSA, nie zaistniały, gdyż poprzedni wyrok WSA z dnia 4 czerwca 2007 r. uchylał jedynie decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymującą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [....] marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, a więc po wydaniu tego wyroku inwestor nadal dysponował pozwoleniem na budowę. Inwestor legitymował się również pozwoleniem na użytkowanie wydanym w dniu [...] grudnia 2004 r., czyli przed datą wydania tego wyroku. Po dniu 4 czerwca 2007 r. stan faktyczny nie uległ więc żadnej zmianie. Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że wojewoda – z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania – zobligowany był do uwzględnienia zaistniałej zmiany stanu faktycznego w sprawie oraz – z uwagi na wynikającą z tej zmiany przesłankę bezprzedmiotowości postępowania – do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 156/11, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd wskazał, iż w ocenie NSA wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 65/10, sąd pierwszej instancji uchybił art. 153 p.p.s.a., nie stosując się do oceny prawnej i wskazań prawnych wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Lu 243/07. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż Wojewoda L. nie był zwolniony od zastosowania się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Lu 243/07. Sąd wskazał, iż, stosownie do art. 190 p.p.s.a., związany jest kategoryczną oceną wyrażoną w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, iż Wojewoda Lubelski, rozpoznając ponownie odwołanie, powinien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., z którego wynika, iż organ administracji powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie rozstrzygnąć, czy ściana budynku od strony granicy z działką nr ewid. [...] zawiera otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a jeżeli nie, to ustalić, jaką funkcję pełni posadowiona w ścianie przegroda szklana z punktu widzenia regulacji prawnobudowlanych. Sąd podkreślił, że od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy zgodność z prawem udzielonego pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku. W tym celu należy przeanalizować dokumentację budowlaną dołączoną do wniosku o pozwolenie na budowę i ocenić ją w świetle całokształtu przepisów dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie przygotowania inwestycji budowlanej do realizacji, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym odnoszących się do odległości projektowanych budynków od granicy działki. Sąd podniósł, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda L. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. P. Z. w L. Spółce z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej kamienicy na cele usługowe wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w L. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, iż Wojewoda L. nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w powołanym wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Lu 243/07. Uchylając zaskarżoną decyzję, sąd zobowiązał Wojewodę L. do uwzględnienia wszystkich przedstawionych wyżej uwag, w tym do wyjaśnienia, zgodnie z wiążącymi zaleceniami określonymi w wydanym poprzednio wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r., czy ściana budynku objętego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2004 r., od strony granicy z działką nr [...] posiada otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku stwierdzenia, że ściana ta nie posiada otworów okiennych, obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie, jaką funkcję pełni posadowiona w ścianie przegroda szklana z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda L. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2004 r., [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. P. Z. w L. Spółce z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej kamienicy na cele usługowe wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w L. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w pierwszej kolejności badał, czy przeszklenia w ścianie zewnętrznej budynku usytuowanej w granicy działki nr [...] zapewniają pomieszczeniom na pierwszym i drugim piętrze dopływ światła dziennego, zgodnie z warunkami § 57 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i czy bez tych przeszkleń w pomieszczeniach tych, poprzez zaprojektowane naświetla w ścianach wewnętrznych, przeszklone drzwi wewnętrzne oraz inne otwory okienne w budynku usytuowane od strony ul. K., byłby zapewniony wymagany dopływ światła dziennego. W tym celu organ odwoławczy wystąpił do inwestora o przedstawienie stosownych wyliczeń. Inwestor przesłał pismo sporządzone przez jednego z projektantów przedmiotowego budynku J. G., w którym projektant potwierdził, że otwory okienne w ścianie zewnętrznej od strony ul. K. zapewniają oświetlenie dzienne tylko sąsiadującym z nimi pomieszczeniom: na pierwszym piętrze – pomieszczeniu wydziału ekonomicznego, administracyjnego i kredytów oraz na drugim piętrze – pokojowi biurowemu. W związku z powyższym, organ doszedł do wniosku, że pozostałe pomieszczenia: pokój księgowości na pierwszym piętrze i pokój biurowy na drugim piętrze wymagają zapewnienia oświetlenia dziennego poprzez przeszklenia w ścianie zewnętrznej od strony należącej do M. P. Sp. z o.o. działki nr [...]. Przeszklenia te, w ocenie organu, pozwalają zachować wymóg określony w § 57 powołanego wyżej rozporządzenia. Na podstawie tego organ odwoławczy stwierdził, iż przeszklenia w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku, usytuowanej od strony działki nr [...] są oknami w rozumieniu § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wojewoda L. wskazał, iż dopuszczenie usytuowania otworów okiennych w ścianie przedmiotowego budynku od strony działki nr [...] niewątpliwie uniemożliwi w przyszłości M. P. Spółce z o.o. zabudowanie należącej do niej nieruchomości od granicy działki. Zaprojektowanie ściany z otworami okiennymi w granicy działki narusza przy tym § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego, decyzję o pozwoleniu na budowę należało uchylić, jako wydaną z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji nie sprawdził bowiem zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno – budowlanymi. Jednocześnie, wobec potwierdzonej okoliczności zakończenia budowy, mając na uwadze, iż art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych, organ umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał jednocześnie, iż organem właściwym do podjęcia dalszych czynności w stosunku do przedmiotowego budynku, jest organ nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniosło M. P. Z. Sp. z o.o. w L., domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i w rezultacie uchylenie w całości decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącej spółki, Wojewoda L. błędnie zastosował art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten stanowi jedynie, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych. W dyspozycji tego przepisu, jak podkreśliła skarżąca, nie wskazano jednak żadnych podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane objęte pozwoleniem zostały zakończone. Skarżąca wskazała przy tym, że w dniu 30 grudnia 2004 r. wydano pozwolenie na użytkowanie wzniesionego przez nią budynku, wobec czego nie powinno dojść do uchylenia pozwolenia na budowę. Ponadto, w ocenie skarżącej, Wojewoda L., kierując się wytycznymi zawartymi w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 7 czerwca 2009 r. i z dnia 12 maja 2011 r., powinien przede wszystkim jednoznacznie rozstrzygnąć, czy ściana budynku od strony działki nr [...] zawiera otwory w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a jeżeli nie, to ustalić, jaką funkcję pełni posadowiona w ścianie przegroda szklana. Zdaniem skarżącej, z przesłanego organowi odwoławczemu stanowiska projektanta przedmiotowego budynku wynika, że zaprojektowane przeszklenia pozwalają zachować wymóg określony w § 57 powołanego rozporządzenia, ale nie stanowią otworów okiennych, które naruszałyby § 12 tego rozporządzenia. W ocenie skarżącej, status przeszkleń w ścianie budynku usytuowanej od strony granicy działki nr [...], nie został rozstrzygnięty, w związku z czym nie istniały podstawy do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody L. z dnia [...] września 2011 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. P. Z. w L. Spółce z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej kamienicy na cele usługowe wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w L. i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Na wstępie należy wskazać, iż nie jest to pierwsze rozstrzygnięcie tej treści wydane w sprawie z wniosku M. P. Z. w L. Spółki z o.o. z siedzibą w L. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej kamienicy na cele usługowe wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w L. Decyzja uchylająca decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2004 r. i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji została wydana po raz pierwszy przez Wojewodę L. w dniu [...] marca 2009 r., a następnie utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2009 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 290/09. Wyrok ten został jednak uchylony, a sprawa przekazana sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie II OSK 65/10. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2009 r. Okoliczność, że legalność decyzji organu odwoławczego uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie przed tym organem była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, ma dla sądu rozpoznającego niniejszą sprawę kluczowe znaczenie. Jak bowiem wynika z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem, rozpoznając skargę M. P. Z. w L. Spółki z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] września 2011 r., zarówno ten organ, jak i sąd, związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach tutejszego sądu z dnia 4 czerwca 2007 r. (II SA/Lu 243/07) oraz z dnia 12 maja 2011 r. (II SA/Lu 165/11), a także w wyroku NSA z 14 stycznia 2011 r. (II OSK 65/10). W powołanym wyżej wyroku z dnia 12 maja 2011 r. sąd pierwszej instancji, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r. oraz w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., zobowiązał Wojewodę L. do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponadto nakazał temu organowi ustalić, czy ściana budynku od strony granicy z działką nr [...] posiada otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w przypadku stwierdzenia, że ściana ta nie posiada otworów okiennych - wyjaśnić, jaką funkcję pełni posadowiona w ścianie przegroda szklana z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się do wskazanych wyżej wytycznych Sądu, trzeba w pierwszej kolejności rozważyć, co oznacza sformułowanie "merytoryczne rozstrzygnięcie". W tym celu należy się odwołać do treści art. 104 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub w części są decyzjami merytorycznymi (A. Wróbel, Komentarz do aktualizowany art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na 2.04.2012 r., Lex/el. 2012). Zobowiązanie Wojewody L. do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia należy zatem uznać za równoznaczne ze zobowiązaniem tego organu do wydania decyzji załatwiającej niniejszą sprawę co do istoty w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., stosowanego odpowiednio w postępowaniu drugoinstancyjnym (art. 140 k.p.a.). Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty wywołuje skutek procesowy oraz materialnoprawny, w przeciwieństwie do zakończenia postępowania w danej instancji w inny sposób, które wywołuje skutek procesowy bezpośrednio, a skutek materialny tylko o tyle, że zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 404). Art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawiera katalog rozstrzygnięć organu drugiej instancji wydanych na skutek rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2). Spośród wskazanych rozstrzygnięć organu drugiej instancji merytoryczny charakter ma decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy. Natomiast decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji, kontrolowana przez sąd w niniejszej sprawie, to decyzja, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji, nie rozstrzygając sprawy co do istoty (merytorycznie). Rozstrzygnięcie tej treści wydawane jest w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, gdy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych. W związku z tym należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., s. 167). Zatem nie ulega wątpliwości, iż Wojewoda L., wydając decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzającą postępowanie przed tym organem, postąpił wbrew wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., zobowiązującym ten organ do wydania w niniejszej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy wskazać, iż sąd wprawdzie akceptuje utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w przedmiocie pozwolenia na budowę orzeka się wyłącznie przed rozpoczęciem robót budowlanych, ale wobec związania wytycznymi zawartymi w wydanych uprzednio wyrokach sądów administracyjnych, nie może on znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela natomiast drugiego zarzutu skargi, dotyczącego niewyjaśnienia przez organ odwoławczy charakteru przeszkleń w ścianie przedmiotowego budynku usytuowanej od strony granicy działki nr [...]. Organ, przeprowadziwszy w tym celu uzupełniające postępowanie dowodowe, określił bowiem jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sporne przeszklenia są oknami w rozumieniu § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazał też, że dopuszczenie usytuowania otworów okiennych w ścianie przedmiotowego budynku od strony działki nr [...] niewątpliwie uniemożliwi w przyszłości M. P. Spółce z o.o. zabudowanie należącej do niej nieruchomości od granicy działki. Organ podniósł ponadto, że zaprojektowanie ściany z otworami okiennymi w granicy działki narusza przy tym § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Poczynione przez organ spostrzeżenia odnoszące się do problemu zapewnienia dopływu światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, usytuowanych na pierwszym i drugim piętrze przedmiotowego budynku, znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, w tym w piśmie projektanta J. G. z dnia [...] września 2011 r., w którym nie uwzględniono pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na pierwszym i drugim piętrze budynku od strony z działką nr [...] oraz w projekcie architektoniczno – budowlanym tego obiektu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania wydane zostało w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji drugiej instancji, mając na względzie wyżej wskazane uwagi, oceny i wnioski, wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty.