IV SA/Wa 2078/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 22 lutego 2011 r. A. S. (dalej "skarżąca", "inwestorka") złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] o powierzchni zabudowy do [...] m2 przy istniejącym budynku gospodarczym w miejscowości W. na działce o numerze [...] przy ul. [...]. Wójt Gminy W. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania obszaru otaczającego teren inwestycji. Analiza potwierdziła, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."). Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w W. W związku z tym decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], Wójt ustalił warunki zabudowy, zgodnie z wnioskiem. [...] gospodarcza była planowana jako dobudowana do istniejącego budynku gospodarczego, z jednospadowym dachem, stanowiącym przedłużenie połaci dachu budynku gospodarczego. Powyższa decyzja, wobec niezaskarżenia jej w przepisanym terminie przez zainteresowane strony, uprawomocniła się w dniu [...] marca 2012 r. Po zgłoszeniu przez skarżącą budowy [...], Starosta Powiatu G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie wyraził zgody na połączenie połaci dachu [...] z dachem istniejącego budynku gospodarczego, uznając to za rozbudowę tegoż budynku. Dlatego w dniu 24 kwietnia 2012 r. skarżąca zwróciła się do Wójta o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. w punktach: 1.1. oraz II.2. podpunkt 5 w zakresie rodzaju inwestycji (ogólnej charakterystyki inwestycji), aby zmienić parametry połaci dachu [...] na samodzielny, jednospadowy, o niewielkim spadku, niezależny od połaci dachu budynku gospodarczego oraz umożliwić dostawienie [...] do elewacji frontowej istniejącego budynku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt, działając na podstawie art. 154 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust 1-5 i art. 64 ust 1 u.p.z.p. oraz art. 39 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U.1 z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zmienił treść ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w żądany przez skarżącą sposób. Zdaniem organu I instancji, przedmiotowa zmiana, określająca skorygowany zakres i warunki realizacji wiaty, nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego, nie koliduje z przepisami odrębnymi oraz nie wymaga przeprowadzenia ponownych lub dodatkowych uzgodnień, a spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku. Od powyższej decyzji Wójta odwołanie wniosła sąsiadka skarżącej – H. Z. (uczestniczka postępowania), która w dalszym ciągu uważała, że przedmiotowa inwestycja to rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na art. 155 k.p.a. jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Organ II instancji, powołując treść tego przepisu oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strony nabyły prawo, ma charakter uznaniowy, a więc jej zmiana może nastąpić tylko i wyłącznie za zgodą wszystkich stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., sygn. akt i SA 1826/98, Lex Nr 57178; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 679/06, Lex Nr 230635; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 461/08, Lex Nr 563140, wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 820/09, LEX nr 597885). Z uwagi na zasadę pisemności postępowania administracyjnego, wyrażoną w przepisach: art. 14, art. 63 § 1 i art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a., brak zamieszczenia w aktach przedmiotowej sprawy utrwalonych na piśmie oświadczeń wszystkich stron, wyrażających zgodę na zmianę decyzji ostatecznej jako niezbędnej przesłanki skorzystania z trybu określonego w art. 155 k.p.a., stanowi oczywiste naruszenie prawa, będące podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2012 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, nie zgadzając się z interpretacją art. 155 k.p.a., dokonaną przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącej żadna inna strona, poza inwestorem, nie nabywa prawa w wyniku ustalenia warunków zabudowy, a orzecznictwo sądów administracyjnych nie ma prawotwórczego charakteru. Uczestniczka postępowania nie ma więc interesu prawnego do kwestionowania decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Z oświadczenia złożonego przez skarżącą na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r., potwierdzonego odpisem decyzji SKO z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, że organ odwoławczy, rozpoznając ponownie odwołanie uczestniczki postępowania od nowej, pozytywnej dla skarżącej, decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej [...] z dnia [...] października 2012 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło w całości postępowanie administracyjne organu I instancji z uwagi na uznanie, iż na tym etapie inwestycyjnym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] jest bezprzedmiotowe (art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 punkt 2 u.p.z.p. i art. 29 ust. 1 punkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej "Pb."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni art. 155 k.p.a., regulującego tryb nadzwyczajny postępowania, prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. W przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony, przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony, inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów), mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie tego przepisu. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto zgoda taka musi być wyraźna, nie może być dorozumiana i domniemana (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 820/09, z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 896/OŚ, z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11, z dnia 4 stycznia 201 r., I OSK 339/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2012 r" II SA/Sz 685/12 wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 983/10). Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, słusznie uznał więc brak zgody na zmianę decyzji ostatecznej od wszystkich stron postępowania zwykłego jako naruszenie przepisów postępowania, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, jednak uszły jego uwadze przepisy prawa materialnego, regulujące proces inwestycyjny, który zamierza prowadzić skarżąca. Inwestorka wyraźnie wskazywała we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, że chodzi jej o wybudowanie [...] o powierzchni [...] m2, przyległej do istniejącego budynku gospodarczego. Przypadki wydawania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 59 u.p.z.p. Konieczność ubiegania się o warunki zabudowy wiąże się z większością inwestycji przeprowadzanych na obszarach pozbawionych planu miejscowego. W tym przypadku organ I instancji ustalił, że teren planowanej przez skarżącą inwestycji nie jest objęty ustaleniami żadnego planu miejscowego. Wykonanie robót budowlanych z zasady wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 Pb.). Jednak art. 29 Pb. wprowadza wiele wyłączeń spod obowiązku uzyskania takiego pozwolenia; na wiele takich wyjątków wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia zamierzenia właściwemu organowi. Z treści art. 29 ust. 1 punkt 2 Pb. wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Tak więc budowa [...] o powierzchni [...] m2, o którą stara się skarżąca, na podstawie art. 30 ust. 1 punkt 1 Pb. wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie zaś z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w świetle art. 29 ust. 1 punkt 2 Pb. wiaty i altany nie muszą być obiektami wolnostojącymi, bowiem taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., VII SA/Wa 2476/11). W związku z powyższym organy winny rozważyć zasadność prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 punkt 2 u.p.z.p. nie wymagają decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Dlatego w punkcie pierwszym wyroku Sąd uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta jako podjęte z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" p.p.s.a.). Przy jej ponownym rozpoznaniu organ I instancji uwzględni powyższą wykładnię przepisów prawa, czego konsekwencją winno być umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy wiaty jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Jednocześnie Sąd, w granicach zakreślonych przez przepis art. 135 p.p.s.a., zbadał ostateczną decyzję Wójta o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. Rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., Sąd zakresem orzekania winien objąć również decyzję wydaną w zwykłym toku instancji. Linia podziału przy postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) nie leży zatem między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym. Wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jego powtórzenie, czy też przedłużenie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 1/01/7 oraz wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1410/09). Sąd administracyjny I instancji jest upoważniony i zobowiązany w świetle art. 135 p.p.s.a. do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc do wydania stosownego orzeczenia w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli to jest niezbędne do końcowego jej załatwienia (T.Woś w: "p.p.s.a. Komentarz" 2008, s. 501, uw.4). Mając powyższe na uwadze Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, w punkcie drugim wyroku wyeliminował z obrotu prawnego ostateczną decyzję Wójta z dnia [...] sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] o powierzchni do [...] m2 przy istniejącym budynku gospodarczym na nieruchomości skarżącej, stwierdzając jej nieważność jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a). Nie może bowiem funkcjonować w przestrzeni prawnej decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy obowiązujące w tym zakresie przepisy nie przewidują konieczności jej wydania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.