III SA/Wr 20/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska, Józef Kremis, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę. Rozstrzygnięciem opisanym w sentencji niniejszego wyroku – wydanym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2012 r., w której organ ten skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii B), w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego – organ wyższego stopnia utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO" albo "Kolegium") – po przedstawieniu dotychczasowe przebiegu postępowania – skonstatowało, że podstawę normatywną podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia stanowią w tej sprawie przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b", art. 130 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. – powoływanej w dalszych rozważaniach – skrótowo – jako "p.r.d."), a także § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm. – przytaczane w dalszych wywodach jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie wykonawcze"). Dokonując oceny sprawy z perspektywy wymienionych przepisów, Kolegium podkreśliło dwa niebudzące wątpliwości fakty: 1) przekroczenie przez odwołującego się, do dnia [...] kwietnia 2012 r., liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego; 2) odbycie przez niego – w dniu [...] maja 2012 r. szkolenia w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. Zdaniem organu odwoławczego, odbycie wspomnianego szkolenia dopiero po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych nie mogło mieć żadnego wpływu na kierunek rozstrzygnięcia sprawy, ze względu na kategoryczne i jednoznaczne postanowienie § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego. SKO podkreśliło równocześnie, iż organy administracyjne zobowiązane są do stosowania obowiązującego prawa, a w zakresie przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie, nie ma miejsca na uznanie administracyjne, bowiem w przypadku zaistnienia w stanie faktycznym dyspozycji przewidzianej w normie prawnej (przekroczenie 24 punktów karnych) organy administracyjne bezwzględnie zobowiązane są do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie administracji. W skardze do tutejszego Sądu zarzucono decyzji Kolegium: 1. naruszenie przepisów procedury administracyjnej art. 7, art. 8, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) – poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego – zaufania obywateli do organów państwa , stania na straży praworządności oraz nieuwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz zaniechanie rozpatrzenia dowodu w postaci zaświadczenia o odbytym szkoleniu z zakresu prawa o ruchu drogowym przez skarżącego; 2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 130 ust. 3 p.r.d. – poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że okoliczność przekroczenia przez skarżącego w okresie od [...] sierpnia 2011 r. do [...] kwietnia 2012 r. liczby 24 punktów karnych jest bezsporna (skarżący otrzymał łącznie 28 punktów we wskazanym okresie). Podkreślono jednak, że jeszcze przed wszczęciem przeciwko skarżącemu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, tj. w dniu [...] maja 2012 r. skarżący odbył szkolenie z zakresu prawa o ruchu drogowym, co stosownie udokumentował w postępowaniu przed organem. Pomimo tego, jak podkreślił autor skargi, organ nie zastosował wobec skarżącego art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym i nie zmniejszył liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu. Przyznano następnie istnienie rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do zgodności (niezgodności) z Konstytucją RP rozporządzenia wykonawczego zastosowanego w sprawie przez organy. Na tym tle, autor skargi przytoczył argumentację, wykluczającą – w jego ocenie – dopuszczalność posługiwania się wykładnią funkcjonalną i celowościową przy określaniu zakresu delegacji przewidzianej w art. 130 ust. 4 p.r.d. Autor skargi zwrócił w końcu uwagę na dopuszczalność weryfikowania przez sądy administracyjnego przepisów aktów rangi podstawowej, w kontekście ich zgodności z Konstytucją RP. W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjne w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie - jak w niniejszym wypadku - w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej - w skrócie - "p.p.s.a."), w tym również na decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeśli jednak do wskazanych tam naruszeń nie doszło, sąd administracyjny zobligowany jest do oddalenia skargi, wedle dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć stanowi art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie "p.r.d."). W myśl tego przepisu, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. p.r.d. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący w okresie od [...] sierpnia 2011 r. do [...] kwietnia 2012 r. otrzymał łącznie 28 punktów karnych za popełnione wykroczenia przeciwko przepisom ruchu drogowego. Nadto niewątpliwie, w dniu [...] maja 2012 odbył na własny koszt szkolenie, regulowane art. 130 ust 3 p.r.d. Stosownie do art. 130 ust. 1 p.r.d. policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje do ewidencji. Zgodnie z ust. 2 wspomnianego przepisu, punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Oczywistym jest, że w przypadku skarżącego, rok określony w tym przepisie upłynął, bowiem pierwszego liczonego w tym cyklu wykroczeń dopuścił się dnia [...] sierpnia 2011 r., a ostatniego [...] kwietnia 2012 r. Zgodnie zaś z ust 3 art. 130 p.r.d. kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie od roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Skarżący takie szkolenie odbył w dniu [...] maja 2012., a więc już po otrzymaniu przez niego liczby punktów karnych powyżej 24. W ocenie strony, zgodnie z przedstawionymi uregulowaniami, liczba punktów karnych przypisana skarżącemu, powinna zostać zmniejszona na podstawie § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 zwanego w dalszej części uzasadnienia w skrócie "rozporządzeniem"), zgodnie z którym kierowcy wpisanemu do ewidencji, po przedstawieniu zaświadczenia o odbyciu szkolenia, organ o którym mowa w § 3, zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Skarżący wskazał również na zagadnienie braku zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z delegacją ustawową przewidzianą w art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w konsekwencji z Konstytucją RP). W myśl bowiem przywołanego § 8 ust 6 odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punków otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Przeważająca część argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi stanowi omówienie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/GI 26/ 12 z dnia 14 marca 2012 r. oraz II SA/Gl 58/12 z dnia 16 kwietnia 2012 r., ze wskazaniem na zdanie odrębne wyrażone w tym wyroku). Skład rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela jednak stanowiska przedstawionego we wskazanych orzeczeniach. Kluczową rolę należy bowiem przypisać przywołanemu postanowieniu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" tej samej ustawy. Dokonując wykładni tego przepisu należy - zdaniem Sądu - zwrócić uwagę co najmniej na dwie kwestie. Po pierwsze, na jego jednoznaczne i kategoryczne sformułowanie, zwłaszcza na użycie bezwarunkowego określenia "podlega", co nie pozwala na żadne wątpliwości, co do obligatoryjnego charakteru powinności poddania się sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, któremu przypisano skutecznie ponad 24 punkty karne z tytułu naruszania zasad obowiązujących w ruchu drogowym. Po drugie, analizowany przepis odsyła wyłącznie (celowe podkreślenie składu orzekającego) do normy art. 130 ust. 1 p.r.d., a nie do całego art. 130 (jego pozostałych ustępów). Obie poczynione uwagi uzasadniają stwierdzenie, że z chwilą przypisania 25 (lub większej liczby) punktów, starosta jest zobowiązany skierować takiego kierowcę na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. Udział w szkoleniu nie może bowiem stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążącego przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i uniknięcia w ten sposób przewidzianej tam sankcji. Odmienna interpretacja czyniłaby zresztą normę ostatnio wymienionego przepisu bezprzedmiotową skoro po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych każdy kierowca miałby możliwość skorzystania z samego tylko szkolenia, do którego ustawodawca nawiązał w art. 130 ust. 3 p.r.d., eliminując w ten sposób dopuszczalność skutecznego uruchomienia bez wątpienia bardziej dolegliwej dla niego konsekwencji, w postaci konieczności obligatoryjnego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Przedstawiony kierunek wykładni art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.r.d., także w kontekście systemowej metody interpretacyjnej (a więc wzajemnego powiązania tego przepisu z wszystkimi postanowieniami art. 130 tej samej ustawy), nie jest odosobniony. Identyczny pogląd wyraziły wszak składy orzekające WSA w Kielcach, w wyrokach: z dnia 25 listopada 2010 r. (II SA/Ke 691/10) i z dnia 1 czerwca 2011 r. (II SA/Ke 291/11) oraz WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r. (III SA/Wr 498/11) - dostępne na stronie internetowej: "nsa.gov.pl." Z dobrodziejstwa przewidzianego w treści art. 130 ust.3 p.r.d. mogą korzystać tylko kierowcy, którzy przed pzrystapieniem do szkolenia opisanego w ust. 3 tego artykułu, za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taka ilość punktów , która nie rodzi po ich stronie obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. ( mniej niż 24 punkty). Zarzut podnoszony przez skarżącego niezastosowania przez organy administracji art. 130 ust. 3 p.r.d. w związku z § 8 ust. 4 rozporządzenia nie zasługuje na akceptację. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, że treścią § 8 ust. 6, 5 rozporządzenia Minister w sposób oczywisty naruszył upoważnienie ustawowe, to w ocenie Sądu kwestia ewentualnego przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przy wydaniu przedmiotowego rozporządzenia nie ma, jak wynika z wcześniejszych wywodów uzasadnienia, w sprawie decydującego znaczenia. Była ona przy tym różnie rozstrzygana przez sądy administracyjne, kwestia nie jest zatem jednoznaczna i prosta do stwierdzenia. Niewątpliwie szkolenie jest przez kierowców odbywane w celu zmniejszenia liczby punktów, czego skutkiem jest ich usunięcie z ewidencji. Jego odbycie jest zatem podstawą do usunięcia punktów z ewidencji. W jednym artykule ustawy, poświęconym instytucji ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i punktów za te naruszenia, ustawodawca zawarł zarówno regulację dotyczącą usuwania punktów z ewidencji (art. 130 ust. 2 ustawy), jak i regulację dotycząca możliwości obniżenia liczby punktów (art. 130 ust. 3 ustawy). Jednocześnie w ustawie ustawodawca wprowadził zasadę, że przekroczenie w ciągu roku określonego limitu punktów skutkuje wszczęciem postępowań administracyjnych mających zweryfikować predyspozycje i kwalifikacje kierowców. Te procedury prowadzące do weryfikacji kierowców nie mają charakteru represyjnego, lecz prewencyjny. W przekonaniu Sądu nie można przepisów art. 130 ustawy interpretować we wzajemnej izolacji. Sytuacja opisana w art. 130 ust. 2, w której nie jest możliwe usunięcie punktów z ewidencji ze względu na przekroczenie w okresie roku limitu, wpływa na interpretację art. 130 ust. 3. Powstaje problem, czy kierowca może doprowadzić do odliczenia punktów, gdy ich liczba w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego, na podstawie rozstrzygnięć prawomocnych przekroczyłaby limit. Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie, ze względów systemowych, jest negatywna. Szkolenie nie jest już skuteczne, to znaczy nie może zniweczyć stanu faktycznego, w którym nie jest już możliwe usunięcie punktów z ewidencji na skutek upływu czasu, natomiast otwiera się droga do przeprowadzenia procedur weryfikujących i sprawdzających. Gdyby dopuścić możliwość przeciwną, wówczas poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w nim uczestniczyć. Natomiast przyjęte w ustawie rozwiązania zmierzają do w miarę szybkiej identyfikacji takich osób i poddania ich weryfikacji. Regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia w istocie zawiera zatem postanowienia korelujące z postawieniami ustawy. Interpretacja art. 130 ust. 2 i 3 ustawy w ich wzajemnym powiązaniu stanowi podstawę do przyjęcia, że odbycie przez kierowcę szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeśli szkolenie kierowca odbył już po przekroczeniu liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Wniosek taki jest niezależny od treści § 8 ust. 6 rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko, które w rozważanej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 - Lex nr 745196, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 - Lex nr 990279, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10 - Lex nr 1069603 oraz z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11 - dostępne na stronie internetowej "nsa.gov.pl oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2012 r. , sygn. akt II SA/GL 102/12 - dostępny na stronie internetowej "nsa.gov.pl". Zarzuty naruszenia przez orany administracji przepisów proceduralnych również nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie, co przyznał sam skarżący, stan faktyczny był bezsporny. SKO sposób wyczerpujący wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia, podobnie jak i wyczerpująco wyjaśniło stan faktyczny w uzasadnieniu decyzji. W konkluzji należy raz jeszcze podkreślić, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone zgodnie z regułami proceduralnymi, z poszanowaniem praw strony i czynnym jej udziałem. Organy wskazały szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć, odwołując się do konkretnych ustaleń faktycznych mających oparcie w zgromadzonych w sprawie dowodach. Ocena dokonanych ustaleń w świetle wchodzących w rachubę przepisów odpowiada prawu, nie narusza bowiem granic swobodnej oceny dowodów. Stwierdzając trafność dokonanej przez organy oceny zebranego w sposób niewadliwy materiału dowodowego, nie dopatrując się naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik, sprawy ani też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.