II SA/Lu 674/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta po rozpoznaniu wniosku H. K. i J. K. orzekł o zwrocie na ich rzecz projektowanych działek nr 10/10 o pow. 0,1757 ha i nr 10/13 o pow. 0,0358 ha, położonych w L. w rejonie ul. Z., stanowiących część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi nr 61/4 i 61/5, wchodzącymi w obszar aktualnej działki nr 10/5 (obr.43, ark. 16) , będącej własnością Gminy L., uregulowanej w księdze wieczystej LU11/00152596/2. Jednocześnie w pkt II decyzji z uwagi na cofnięcie w tym zakresie żądania umorzył postępowanie dotyczące pozostałej części wywłaszczonych działek nr 61/4 i 61/5, oznaczonych w dokumentacji geodezyjno - prawnej nr 61/11 o pow. 0,0845 ha i nr 61/10 o pow. 0,0010 ha oraz zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy L. zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 15.678,08 zł, stosownie do udziałów w zwracanych nieruchomościach, której płatność rozłożył na 10 równych rocznych rat. Organ ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr 61/4 i 61/5 o łącznej powierzchni 0,3449 ha, stanowiącą własność P. K. Wywłaszczenia dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego P. "K." zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych miasta L. W dacie wywłaszczenia wspomniane nieruchomości objęte były Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. "Perspektywa" zatwierdzonym uchwała nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. oraz częściowo Planem Szczegółowym Zagospodarowania Terenu-Osiedle Mieszkaniowe przy ul. Z. w L. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 29 stycznia 1969 r. nr 4/814/69 z przeznaczeniem pod budowę ulicy - trasy ruchu pospiesznego (symbol C57-KP II). Dotychczas jednak wywłaszczone działki nie zostały w ten sposób zagospodarowane. W trakcie przeprowadzonych w dniu 7 lutego 2012 r. oględzin ustalono, że część dawnych działek oznaczony obecnie w dokumentacji geodezyjno - prawnej jako działka nr 61/12 (projektowana do zwrotu działka nr 10/10 o pow. 0,1757 ha) zajęta jest pod "dzikie" ogródki działkowe, na których zlokalizowano prowizoryczne altanki. Część zaś, oznaczona obecnie jako działka nr 61/11 ( projektowana do zwrotu działka 10/13 o powierzchni 0,0385ha ), zagospodarowana została pod ogrodzony i utwardzony parking strzeżony. Dalsza część obszaru tej działki oraz działki nr 61/10 stanowi teren ogólnodostępny w większości zagospodarowany pod zatokę parkingową. Obie przeznaczone do zwrotu działki wchodzą obecnie w obręb aktualnej działki ewidencyjnej numer 10/5 (obr.43, ark. 16), która z godnie z aktualną ewidencją gruntów stanowi drogę powiatową Nr 2393. W ocenie organu okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołując się do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych stwierdził, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Na wskazanych do zwrotu nieruchomościach nie ma jednak żadnych tego rodzaju urządzeń, co oznacza, że nie jest to droga. Po rozpoznania odwołania Gminy L. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] rozstrzygnięcie Starosty L. utrzymał w mocy. Organ wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami ) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei według art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Według Wojewody o przesłance zbędności decydują łącznie faktyczne i prawne wykorzystanie nieruchomości na cel publiczny. Samo administracyjne nadanie takiego statusu nieruchomości, odpowiadające celowi wywłaszczenia nie wystarcza do uznania, że inwestycja została wykonana. Zaistnienie drogi publicznej nie sprowadza się bowiem do badania kategorii drogi publicznej wydzielonemu terenowi, jak również do ustalenia takiego przeznaczenia gruntu w planie miejscowym. Powstanie drogi publicznej polega na powstaniu obiektu budowlanego spełniającego wymogi art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto sklasyfikowanie danej nieruchomości w ewidencji gruntów jako "droga" i opatrzenie znakiem "dr" nie jest wystarczające, gdyż stwarza jedynie obalalne domniemanie, że nieruchomość stanowi drogę. Zainteresowani zwrotem mogą wykazać, co miało miejsce w niniejszej sprawie, że w rzeczywistości nieruchomość ma inny charakter. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda uznał, że o zakazie przewidzianym w art. 2a ustawy o drogach publicznych można mówić dopiero wówczas, gdy nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną w taką drogę przekształci się faktycznie i prawnie poprzez zrealizowanie drogi jako istniejącej fizycznie budowli, spełniającej wymagane warunki techniczne i oddanej do użytkowania, jak i poprzez spełnienie wymaganych ustawą wymogów odnośnie procedury zaliczenia konkretnej drogi do kategorii dróg publicznych oraz ustalenia jej przebiegu. W świetle poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń, nie budzi wątpliwości okoliczność, że na działce nr 10/5 nie istnieje droga w sensie faktycznym, jako budowla spełniająca warunki określone ustawą o drogach publicznych, ustawą prawo budowlane, czy też rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ulica M. S. przebiega od ul. N. Ś. do ul. L. K., a więc kończy swój bieg w miejscu jej połączenia z ul. K. przy pętli autobusowej, natomiast cały obszar znajdujący się dalej w kierunku południowo-wschodnim od tej pętli, gdzie znajduje się m in. działka wnioskowana do zwrotu, nie stanowi w ogóle drogi. Sam fakt wpisu w ewidencji gruntów i budynków nie stanowi podstawy takiego twierdzenia. Wpis ulicy S. w wykazie dróg publicznych obejmuje jedynie jej faktycznie istniejący, zrealizowany przebieg pomiędzy ulicami N. Ś., a ul K. Realizacja ulicy S. jako drogi powiatowej nr 2393 L była zupełnie odrębnym i niezwiązanym z wnioskowaną do zwrotu działką zadaniem inwestycyjnym, które zostało wykonane i zakończone. Organ zaznaczył, ze działki o dawnych numerach 61/4 i 61/5 wywłaszczone zostały na cel realizacji osiedla mieszkaniowego: S. "K.", a nie na cel realizacji ulicy S. Z obowiązujących w dacie wywłaszczenia planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego wynika, że planowana droga opisana oznaczeniem C-57-KP - trasa ruchu pospiesznego, znajdowała się w Rozdziale III tekstu planu pt.: "Ustalenia całego miasta". Tym samym można przyjąć ogólnomiejski charakter tej inwestycji planowanej w momencie powstania planu, a nie elementu infrastruktury osiedlowej Tym niemniej w przypadku faktycznego zrealizowania tej inwestycji, nawet w oderwaniu od ustalonego w sposób ścisły celu wywłaszczenia, nie miałoby to większego znaczenia dla wyniku sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdyby nieruchomość ta stanowiła część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu prawidłowo ustalono wysokość odszkodowania, wskazano ponadto, że umorzenie postępowania w części dotyczącej pozostałych działek oznaczonych nr 61/11 i nr 61/10.było konsekwencją cofnięcia przez wnioskodawców wniosku w tym zakresie podczas rozprawy administracyjnej w dniu 17 października 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina L. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z [...] w punkcie I o zwrocie nieruchomości wykazanej w dokumentacji geodezyjno – prawnej jako projektowane działki nr 10/10 o powierzchni 0, 1757 ha i nr 10/13 o powierzchni 0.0358 ha. W motywach skargi podniesiono, że w aktualnej ewidencji gruntów działka oznaczona nr 10/5, w skład której wchodzą przeznaczone do zwrotu działki, stanowi drogę powiatową Nr 2393, co oznacza brak roszczenia o ich zwrot. Wynika to z art. 2 powołanej ustawy w myśl którego przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powołana ustawa o drogach publicznych w art. 2a przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Skarżąca zaznaczyła, że w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr 359/XXII/2000 z dnia 13 kwietnia 2000 r., zmienioną uchwałą Rady Miasta L. Nr 165/XI/2011 z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L., teren działki ewidencyjnej 10/5 również przewidziany jest pod drogi główne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podnosząc taką sama argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Motywacja skargi nie podważa zasadności zaskarżonej decyzji. Kwestia zwrotu nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na cel publiczny, stanowiący przesłanką jej wywłaszczenia, była wielokrotnie przedmiotem zainteresowania orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał wyraźnie wskazał, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Jeśli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność, ale również prawna podstawa ( przyczyna ) nabycia własności przez podmiot publiczny. W takiej sytuacji z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika zaś prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela ( por. także uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05 – Dz.U. Nr 59, poz. 369). Wyrazem stanowiska Trybunału jest art. 136 ust.3 zd.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), według którego poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei według art. 137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2), przy czym w orzecznictwie zwraca się uwagę, że brak realizacji celu wywłaszczenia będzie miał miejsce wówczas, gdy nie podjęto prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, bądź gdy od tych prac odstąpiono (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 600/2009 – Lex Polonica nr 2226877; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1488/2010 – Lex Polonica nr 2473348). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, co wprost wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z [...], a fakt ten akcentowały na równi organy i skarżący, że nieruchomości zostały wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego "K.". Według znajdującej się w aktach sprawy kopii fragmentu archiwalnego rysunku Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. "Perspektywa" zatwierdzonego uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] oraz fragmentu części opisowej planu zostały przeznaczone w szczególności pod budowę trasy szybkiego ruchu o symbolu C 57 – KP II, opisanym ponadto jako kierunek NW-S, czyli trasa tzw. S., dla powiązań międzyregionalnych i regionalnych. Równie oczywiste jest, że wspomniana trasa od daty wywłaszczenia tj. od 1976r. na wspomnianych działkach nie została zrealizowana. Mapa gruntów projektowanych do zwrotu ( wersja 2 z dnia 1 sierpnia 2012r. ) podaje, że dawna działka 61/5 oznaczona została następnie nr. 61/11 o powierzchni 0,0845ha, 61/12 o powierzchni 0,0358ha i 61/13 o powierzchni 0,1757ha, z czego dwie ostatnie określono jako nie zainwestowane. Obecnie w rejestrze gruntów oznaczone są jako działki nr 10/13 i 10/10. W uwagach wpisano, że znajduje się tu parking ogólnodostępny, grunt po parkingu strzeżonym i jest to rezerwa pod ulicę Smoluchowskiego. Według protokołu z oględzin, jakie miały miejsce 7 lutego 2012r., na terenie oznaczonym obecnie w dokumentacji geodezyjnej jako działki 61/10 i 61/11 znajduje się utwardzony ogólnodostępny parking oraz drugi parking strzeżony ogrodzony siatka na słupkach metalowych. Pomiędzy nimi znajdują się latarnie i drzewa. Natomiast działka nr. 61/12 zajęta jest pod dzikie ogródki działkowe. Z oględzin nie wynika, aby na działkach przeznaczonych do zwrotu wykonano również jakiekolwiek urządzenia infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem osiedla, co mogłoby usprawiedliwiać pogląd o wypełnieniu celu wywłaszczenia. Odnosząc się do motywów skargi zaznaczyć trzeba, że rację mają zarówno skarżący jak i organ dowodząc braku podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która została przeznaczona pod drogę publiczną. Powyższa okoliczność, jakkolwiek wprost nie wyrażona w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w orzecznictwie i literaturze uważana jest za przesłankę negatywną, wykluczającą zwrot nieruchomości na rzecz osób uprawnionych. Podłoża dla takiego stanowiska upatruje się w treści art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 260 ) określającego strukturę własnościową dróg publicznych. Skoro z przepisu tego wynika, że mogą one stanowić własność tylko właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy i zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy mogą być oddawane jedynie w najem, dzierżawę albo użyczenie, to nasuwa się wniosek, że działka gruntu będąca drogą publiczną nie może stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wymieniony w powołanym przepisie, ani nie może być oddana w wieczyste użytkowanie ( tak w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006r. III CZP 72/06 OSNC 2007/6/85 ). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2009r. ( I OSK 361/08, por. także wyrok z dnia 10 maja 2013r. I OSK 2392/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) argumentował, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W rzeczywistości pogląd ten, jak już wskazano, nie budzi zastrzeżeń także stron niniejszego postępowania, których spór koncentruje się nie na ustaleniu przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczna, ale na wykazaniu, czy dla zastosowania omawianego wyłączenia zwrotu niezbędne jest faktyczne wykonanie drogi, czy wystarczające jest nadanie odpowiedniej kategorii i ujawnienie jej w ewidencji gruntów i budynków. Również ten problem doczekał się rozważań w orzecznictwie, w którym zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia przy jego rozwiązaniu definicji drogi zawartej w art. 4 pkt.2 ustawy o drogach publicznych, stosownie do którego pojęcie "droga" obejmuje "budowlę wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei przez budowlę według art. 3 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty czy sieci techniczne. Wychodząc z tego założenia Sąd Najwyższy w postanowieniach z dnia 15 lutego 2012r. ( I CSK 293/11 opubl. w OSNC 2012/9/104 ) i 10 kwietnia 2013r. ( IV CSK 514/12 opubl. w LEX nr 1331351 ) wyjaśnił, że wzgląd zarówno na spójność wewnętrzną ustawy o drogach publicznych, jak i spójność całego systemu prawnego nakazuje przyjąć, że ustawodawca w przepisie wyłączającym z obrotu prawnego drogi publiczne, a ściślej - nieruchomości będące takimi drogami, objął nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, a nie nieruchomości dopiero przeznaczone pod drogę publiczną. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, według którego o zakazie przewidzianym w art. 2a ustawy można mówić dopiero wówczas, gdy nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną w taką drogę przekształci się faktycznie i prawnie. Sam fakt wydzielenia pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę nie może być bowiem uważany za równoznaczny z jej wybudowaniem ( por. wyrok SN z dnia 6 marca 2002r. III RN OSNAPiUS 2002/21/513 ). Zdaniem Sądu Najwyższego, którego zdanie podziela także skład rozpoznający niniejszą sprawę, dla uznania istnienia drogi nie jest wystarczające sklasyfikowanie danej nieruchomości w ewidencji gruntów jako "droga" i opatrzenie znakiem "dr" ( por. także wyrok NSA dnia 12 czerwca 2013r. I OSK 140/12 opubl. w CBOSA ). Pogląd powyższy konsekwentnie podtrzymywany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych ( wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011r. I OSK 1146/10, 16 lutego 2011r. I OSK 582/10 opubl. w CBOSA). Skoro z poczynionych w sprawie ustaleń, nie kwestionowanych również w skardze, wynika, że obecnie na działkach przeznaczonych do zwrotu nie jest zrealizowana droga w rozumieniu powołanego art. 4 ust.2 ustawy o drogach publicznych, podniesiony w tej mierze zarzut nie może okazać się skuteczny. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. DZ. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.