III SAB/Wa 40/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Protokolant starszy referent Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2014 r. sprawy ze skargi M. sp. z o. o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za okres o kwietnia do grudnia 2003 r. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 15 959,65 złotych (słownie: piętnaście tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt dziewięć złotych i 65 groszy). I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Prezydent W. decyzją z [...] grudnia 2008r. (sprostowaną decyzją z [...] grudnia 2008r.) określił M. Sp. z o.o. z siedzibą W. (dalej zwanej: "Skarżącą") zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za okres od 1 kwietnia 2003r. do 31 grudnia 2003r., za nieruchomości będące współwłasnością Skarżącej i G. Sp. z o.o., w wysokości 647.084 zł. 2. Skarżąca 29 grudnia 2008r. wniosła odwołanie od ww. decyzji, które Prezydent. W. 20 stycznia 2009r. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. (dalej zwane: "SKO"). 3. Skarżąca 24 kwietnia 2013r. - po uprzednim wezwaniu SKO - do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w przedmiocie rozpoznania odwołania od ww. decyzji Prezydenta W.. Skarżąca wniosła o: a) wyznaczenie SKO terminu na wydanie aktu oraz o wymierzenie stosownej grzywny, a także zwrot kosztów postępowania, zarzucając SKO lekceważenie prawa; b) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa c) wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej zwanej: "P.p.s.a."), w wysokości maksymalnej określonej art. 154 § 6 P.p.s.a., podkreślając, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły i notoryczny, organ lekceważy wszystkie podawane terminy zakończenia sprawy, a opieszałość SKO naraża Spółkę na dodatkowe koszty; kara winna być adekwatna do strat, jakie ponosi Spółka w związku z opóźnieniem w wydaniu decyzji; Skarżącej od trzech lat nie informowano o nowym terminie załatwienia sprawy, a postępowanie odwoławcze trwa już ponad 4 lata; Skarżąca pismami z 16 września 2010r., 11 stycznia, 18 maja, 22 sierpnia 2011r. i 5 listopada 2012r. wnosiła o rozpoznanie odwołania w najszybszym terminie, ale nie doprowadziło to do zakończenia sprawy i wydania decyzji; Skarżąca nie otrzymała też informacji o podjętych czynnościach zmierzających do uzyskania materiału dowodowego. 4. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że przewlekłość postępowania wynikała nie tylko ze skomplikowanej materii sprawy, ale też z powodu wydania przez Prezydenta W. formalnego postanowienia w sprawie zaliczenia nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości w wysokości 299.794,69 zł na poczet zobowiązań wynikających z zaskarżonej decyzji dopiero [...] kwietnia 2013r., od którego Skarżąca wniosła zażalenie. SKO potwierdziło, iż pozostaje w zwłoce w zakresie rozpatrzenia odwołania, usprawiedliwiając ten stan brakiem swojej winy. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 sierpnia 2013r. zobowiązał: 1) SKO do rozpatrzenia odwołania Skarżącej w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania akt postępowania wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu; 2) stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzył SKO grzywnę w wysokości 35.216,70 zł; 4) zasądził od SKO zwrot kosztów postępowania. 6. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznawaniu skargi kasacyjnej SKO, wyrokiem z 24 kwietnia 2014r. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu trzeciego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA w uzasadnieniu wskazał, że w zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W tej sytuacji koniecznym staje się zindywidualizowanie grzywny, czyli wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 2005/12, LEX nr 1341460). Zdaniem NSA temu wymogowi nie uczyniono zadość w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem uznać, że wystarczającym uzasadnieniem dla wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości jest stwierdzenie, że będzie ona stanowić dolegliwość dla samego organu, co jednocześnie będzie wpływało dostatecznie mobilizująco na inne organy podatkowe. Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. Tego rodzaju rozważań nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. NSA podkreślił, że podczas rozprawy reprezentujący SKO jego członek – W. B. , rocznie do Kolegium wpływa ok. 50.000 spraw, z czego rozstrzyganych jest jedynie ok. 17.000, co niewątpliwie ma znaczenie dla terminowości ich załatwiania. Według NSA okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny bezczynności czy przewlekłości postępowania, jednak może już mieć wpływ na wysokość wymierzonej temu organowi grzywny. NSA podkreślił również, że w dotychczasowej praktyce, do wymierzenia grzywny SKO w sprawach z zakresu zobowiązań podatkowych, dochodziło sporadycznie, a ich wysokość w znaczny sposób odbiegała od jej maksymalnej granicy, co potwierdza analiza dotychczasowego orzecznictwa w sprawach z zakresu bezczynności organu podatkowego. W sprawach, w których uznano, że bezczynność SKO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2.000 zł – por. wyroki WSA w Warszawie: z 24 września 2012 r., III SAB/Wa 18/12 i 20/12; z 8 października 2012 r., III SAB/Wa 21/12 i 22/12 oraz z 15 stycznia 2013r. Reasumując NSA nakazał, aby WSA ponownie orzekając o wysokości grzywny, wskazał na zindywidualizowane przyczyny, które spowodowały jej wymierzenie w konkretnej wysokości. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sąd stwierdza, że na mocy art. 190 powołanej wyżej ustawy – P.p.s.a. Sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2014r. sygn. akt II FSK 3614/13, wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który orzekając o wysokości grzywny wymierzonej SKO, zobowiązany jest dostosować treść swojego rozstrzygnięcia do oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zaakceptowane stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SAB/Wa 24/13 w odniesieniu do uznania, że bezczynność SKO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że w takim przypadku należało wymierzyć organowi podatkowemu grzywnę. NSA uchylił ww. wyrok sądu pierwszej instancji, gdyż za niewystarczające uznał uzasadnienie odnośnie wysokości wymierzonej grzywny. 2. Wskazać należy, że Sąd, na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd natomiast na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie przy wymierzeniu grzywny należało zatem uwzględnić przeciętne miesięczne wynagrodzenia obowiązujące w 2013r. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 18 lutego 2014r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2013r. i w drugim półroczu 2013r. (M. P. z 27 lutego 2014r. poz. 158) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, wyniosło w 2013r. - 3.191,93 zł. 3. Sąd, mając na względzie powyższe unormowania prawne, jak również będąc związany, na mocy art. 190 P.p.s.a., stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w ww. wyroku uznał, że zasadne jest wzięcie pod rozwagę przy wymierzeniu SKO grzywny w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (połowa maksymalnego wymiaru prawe przewidzianego) następujących okoliczności: a) czas, w którym SKO pozostawało w bezczynności, tj. 69 miesięcy; b) wydanie przez SKO decyzji [...] września 2014r. cztery dni przed rozprawą wyznaczoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w której uchylono decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2008r. i umorzono postępowanie w sprawie, w związku z przedawnieniem zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003r.; c) brak podejmowania działań przez SKO zmierzających do rozpatrzenia odwołania Spółki i zakończenia postępowania w sprawie w okresie pomiędzy wydaniem przez WSA wyroku z 14 sierpnia 2013r., w którym Sąd stwierdził że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w konsekwencji czego wymierzył grzywnę w maksymalnej wysokości, a rozpoznaniem przez NSA skargi kasacyjnej organu, tj. do 24 kwietnia 2014r.; d) lekceważenie podawanych Skarżącej terminów zakończenia sprawy, a następnie brak informowania przez lata Skarżącej o nowym terminie załatwienia sprawy, choć Skarżąca postulowała pismami z 16 września 2010r., 11 stycznia, 18 maja, 22 sierpnia 2011r. i 5 listopada 2012r. o rozpoznanie odwołania w najszybszym terminie, brak poinformowania o podejmowanych czynnościach, zmierzających do uzyskania materiału dowodowego; e) okoliczność przesłania przez SKO akt administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz obszerność akt sprawy; f) dużą ilość spraw rozpatrywanych przez SKO na przestrzeni około sześciu lat przed wydaniem decyzji z [...] września 2014r., w której uchylono decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2008r. i umorzono postępowanie w sprawie, w związku z przedawnieniem zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003r. Zdaniem Sądu jedynie ostatnia z powołanych okoliczności miała wpływ na określenie wysokości grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. w wysokości jedynie pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wskazać bowiem należy, że wpływ do SKO 50.000 spraw dotyczy lat 2012-2013, natomiast w 2008r. - w czasie kiedy Skarżąca złożyła odwołanie wpływ spraw do SKO kształtował się na znacznie niższym poziomie: ok. 24.000, załatwienie – ok. 12.000 spraw, następnie w 2009r. wpływ wyniósł 30.000, załatwienie – ok. 13.000 spraw. Powyższe okoliczności potwierdzają, że SKO było w ostatnich sześciu latach obciążone rosnącą z roku na rok ilością spraw. Sąd stwierdza jednak, że argumenty pełnomocnika dotyczące dużej ilości spraw rozpatrywanych przez SKO w ostatnich latach nie mogą stanowić uzasadnienia dla działania niezgodnego z prawem, jakim jest ewidentne i rażące naruszanie ustalonych ustawowo terminów załatwienia spraw przewidzianych przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r. poz. 749 ze zm., dalej zwanej "O.p.") oraz doprowadzenie do przedawnienia zobowiązania podatkowego należnego od Skarżącej, stanowiącego zasilenie budżetu gminy. Sąd zauważa również, że rozwiązanie ewentualnych problemów związanych z napływem dużej ilości spraw i brakami kadrowymi należy do obowiązków kierownictwa urzędu, które odpowiedzialne jest za prawidłową organizację pracy. Zdaniem Sądu SKO w pierwszej kolejności powinno priorytetowo traktować sprawy stare, tak aby nie dopuszczać do sytuacji przedawnienia zobowiązania w podatku od nieruchomości w wysokości 674,084 zł. Sąd wskazuje również, że podnoszona przez SKO okoliczność przesłania akt administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w celu rozpatrzenia także skargi na bezczynność, sama w sobie, nie może wstrzymywać rozpoznania sprawy, nie stanowi też sama w sobie podstawy do odstąpienia od wymienienia grzywny, postulowanego przez SKO na rozprawie przed WSA w Warszawie. Także konieczność rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych zobowiązań (postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013r.). Takie postanowienie, jak słusznie wskazało SKO, jest jedynie aktem formalnym i deklaratoryjnym, nie ma ono ponadto żadnego prawnego związku z decyzją podatkową, która powinna określać właściwą wysokość zobowiązania niezależnie od tego, czy, kiedy i w jaki sposób wydane zostanie postanowienie na podstawie art. 76a O.p. Podkreślić należy, że przesyłanie akt administracyjnych sprawy jest wewnętrzną kwestią organizacyjną organu administracji, który jest "gospodarzem postępowania" i jego rolą jest dbałość o to, aby postępowania incydentalne nie tamowały biegu sprawy. Organ administracyjny dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi – jak choćby możliwość powielania akt koniecznych do kontynuowania postępowania - zapewniającymi możliwość dalszego prowadzenia postępowania. SKO ma również możliwość wystąpienia do Sądu o wypożyczanie (na pewien czas, także w celu ich powielenia) akt administracyjnych koniecznych do zakończenia sprawy "starej", w której Skarżąca wielokrotnie występowała o rozpoznanie odwołania w najszybszym terminie. Zdaniem Sądu brak podjęcia czynności w powyższym zakresie - co wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji – nie może spowodować obniżenia grzywny w rozpoznawanej sprawie, gdyż wykazuje opieszałe działanie organu w podejmowaniu czynności należących do jego podstawowych obowiązków – załatwienia sprawy szybko, niezwłocznie, zgodnie z art. 125 § 1 w związku z art. 139 § 3 oraz 140 § 1 O.p. Również obszerność akt sprawy, nie usprawiedliwia tak znaczącego – blisko sześcioletniego - opóźnienia w rozpatrzeniu odwołania Skarżącej. Z akt nie wynika bowiem, aby SKO podjęło jakiekolwiek czynności procesowe w sprawie, co wskazuje, że trudności faktyczne bądź prawne nie były rzeczywistą przyczyną opóźnienia. Skoro nie podjęto żadnych czynności, w tym dowodowych, na co wskazywała Skarżąca, jak również SKO - w konsekwencji stwierdzenia bezczynności przez Sąd z rażącym naruszeniem prawa – wydało [...] września 2014r. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie, w związku z przedawnieniem zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003r., trudno ocenić stopień zawiłości prawnej bądź faktycznej sprawy. Zdaniem Sądu przy określaniu wysokości grzywny należało też uwzględnić stopień bezprawności w przewlekłości prowadzonego postępowania podatkowego, na co zwracała uwagę Skarżąca, która wskazywała, że najpierw dochodziło do lekceważenia podawanych Skarżącej terminów zakończenia sprawy, a następnie braku informowania o nowych terminach załatwienia sprawy, choć Skarżąca postulowała pismami z 16 września 2010r., 11 stycznia, 18 maja, 22 sierpnia 2011r. i 5 listopada 2012r. o rozpoznanie odwołania w najszybszym terminie. Zwrócić też należy uwagę, że łączny okres pozorowanej aktywności procesowej SKO wyniósł prawie 6 lat. Ten okres jest rażąco długi, a z akt nie wynikają żadne przyczyny takiej bezczynności. W ocenie Sądu grzywna w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim: w wysokości 15.959,65 zł uwzględnia zarówno rażący okres pozostawania przez SKO w bezczynności, bez podania wiarygodnych przyczyn tego stanu, jak również bierze pod uwagę liczbę spraw wpływających do SKO w okresie prawie sześcioletniej bezczynności. Wymierzenie grzywny w ww. wysokości - dotychczas nie stosowanej w praktyce orzeczniczej Sądów administracyjnych - uzasadnione jest okolicznościami faktycznymi, wyżej wskazanymi przez Sąd, które nie były dotychczas spotykane w wyżej wskazanym wymiarze. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Zdaniem Sądu orzeczona grzywna jest adekwatna do rażącej bezczynności organu odwoławczego, potwierdzonej stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wiążącym w sprawie, wyżej wymienionym wyroku, która to bezczynność została jedynie usprawiedliwiona dużym wpływem spraw do SKO. 4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie art. 154 § 6 w związku z art. 149 P.p.s.a., jak również treść art. 190 P.p.s.a. uznał za zasadne wymierzenie grzywny określonej w sentencji.