II SA/Gl 1001/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w R. na uchwałę Rady Miasta Raciborza z dnia 24 czerwca 2015 r. nr VIII/84/2015 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku w gminie oddala skargę. Uchwałą nr VIII/84/2015 Rady Miasta Racibórz z dnia 24 czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), po przeprowadzeniu konsultacji społecznych oraz po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwalono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz, stanowiący załącznik do uchwały. Zgodnie z § 3 tej uchwały traci moc Uchwała Nr XLII/594/2014 Rady Miasta Racibórz z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz. Pismem z dnia 17 lipca 2015 r., doręczonym 21 lipca 2015 r., "A" S.A. z siedzibą w R. wezwała Radę Miasta Racibórz do usunięcia naruszenia prawa w związku z obowiązywaniem § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do powyższej uchwały. Podano tam m. in., że w kwestionowanym zakresie uchwała zawiera takie samo brzmienie jak zaskarżone przez Spółkę "A" S.A. w części uchwały nr XXXIX/522/2014 z dnia 30 kwietnia 2014 r. oraz XLII/594/2014 z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz, których analogiczny zapis wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dn. 16 stycznia 2015 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1090/14 i z dn. 25 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 25/15 został uznany za nieważny. W ocenie Spółki kwestionowane rozwiązanie, tj. założona ilość 40 litrów odpadów na każdego pracownika, nie pokrywa się z rzeczywistą ilością wytwarzanych na jej terenie odpadów komunalnych i w konsekwencji oznacza nieuzasadniony wzrost jej kosztów gospodarki odpadami. W tej części kwestionowana uchwała została podjęta zdaniem wzywającej z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak również narusza art. 2 Konstytucji RP. Uchwałą nr IX/98/2015 Rady Miasta Racibórz z dnia 26 sierpnia 2015 r. odmówiono uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego "A" S.A. w R. W uzasadnieniu podano, że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały Rada kierowała się treścią powołanych w wezwaniu wyroków WSA w Gliwicach orzekając o minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych biorąc pod uwagę średnie ilości wytwarzanych odpadów. Dodatkowo, w celu weryfikacji przyjętych współczynników Gmina Racibórz zleciła wykonanie "Analizy ilości wytwarzanych niesegregowanych odpadów komunalnych powstających w poszczególnych typach nieruchomości". Z opracowania wykonanego przez firmę "B" z O. wynika, iż jednostkowe wskaźniki przyjęte w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz są prawidłowe. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Miasta Racibórz nr VIII/84/2015 z dn. 24 czerwca 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz, "A" S.A. zaskarżyła ją w części załącznika do uchwały "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz", a mianowicie odnośnie § 6 ust. 1 pkt 2 tego załącznika w brzmieniu: "dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą lub obiektów użyteczności publicznej z zastrzeżeniem pkt 3 do 10 – 40l miesięcznie na każdego pracownika, jednak niemniej niż jeden pojemnik o pojemności minimalnej 110l na obiekt". Zarzuciła, że w tym zakresie uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj., - art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem podstawy prawnej, przekroczeniem jej zakresu i nałożeniu opłaty za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne na poziomie ilości 40 litrów miesięcznie na jednego pracownika, co powoduje, że ustalone na tej podstawie ceny dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą są zawyżone, nie są adekwatne do poziomu usługi, ograniczają swobodę działalności gospodarczej oraz swobodę wyboru przez podmioty gospodarcze dostawcy usług. Zdaniem skarżącej Miasto ma ustawowy obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami, ale gospodarka ta nie może przynosić nieuzasadnionych zysków Gminie; ma zabezpieczać ochronę środowiska. Obowiązujący zgodnie z uchwałą wskaźnik 40l odpadów na pracownika nie został oparty na uprzedniej rzetelnej analizie uwzględniającej czynniki lokalne, w tym specyfikę produkcji i wielkość przedsiębiorstw, pozwalającą w sposób przynajmniej przybliżony na określenie przyjętego poziomu. Ponadto przyjęte rozwiązanie nie uwzględnia różnych form zatrudniania (umowa o pracę, umowa o dzieło, umowa zlecenia, inne umowy cywilnoprawne). Skarżąca nadto podniosła, że skarżony zapis Regulaminu, tj. § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika, zawiera analogiczne brzmienie jak w zaskarżonych wcześniej w części przez Spółkę "A" S.A. poprzednich uchwałach z dnia 30 kwietnia 2014 r. i z dnia 27 sierpnia 2014 r. których zapis (§ 7 ust. 1 pkt 2 załączników) wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dn. 15 stycznia 2015 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1090/14 oraz z dnia 25 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 25/15, został uznany za nieważny. W aktualnie skarżonej uchwale zapis ten został co prawda zmieniony poprzez dopisanie słów "... jednak niemniej niż jeden pojemnik o pojemności minimalnej 110l na obiekt", to w dalszym ciągu ustala on zdaniem skarżącej Spółki średnią ilość odpadów w celu określenia ilości pojemników. Z tego też powodu jego treść wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Racibórz w zaskarżonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano dodatkowo, że założona ilość 40 litrów na każdego pracownika w nie pokrywa się z rzeczywistą ilością wytwarzanych na terenie "A" S.A. odpadów komunalnych. Biorąc pod uwagę ustalone stawki za każdy hipotetyczny pojemnik oznacza to, nawet przy wyborze najkorzystniejszego rozwiązania dotyczącego pojemności pojemników, że koszty gospodarowania odpadami, bez dostatecznego uzasadnienia, wzrastają wielokrotnie. Przyjęty system oznacza bowiem dla firmy "A" ponad trzykrotny wzrost kosztów, w sytuacji gdy zatrudnia ona 156 pracowników. W tej sytuacji o wiele korzystniejszym dla skarżącej byłoby pozostawienie w jej gestii odbioru odpadów komunalnych, względnie naliczanie opłat za odbiór odpadów od faktycznej ilości odebranych pojemników. Umożliwiałoby to uwzględnienie prowadzonej przez Spółkę selektywnej gospodarki odpadami, która w tym względzie działa m.in. zgodnie z wytycznymi standardu ISO 1401. Dalej podniesiono, że w trakcie tego postępowania nie doręczono Spółce analizy wykonanej przez firmę "B" z O., która ma potwierdzać przyjętą w uchwale wielkość odpadów na jednego pracownika. Niezależnie od tego analiza ta nie jest reprezentatywna w odniesieniu do skarżącej, gdyż została opracowana w oparciu o gospodarkę odpadami dużo większych firm i o innym profilu działalności, które to okoliczności mają wpływ na ilość produkowanych odpadów. Z tego też powodu w odniesieniu do skarżącej zawiera ona "błąd systemowy". Nadto, wskazano na nieprawidłowości gdy chodzi o wydaną przez Gminę "Instrukcję wypełniania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nieruchomości niezamieszkałych". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a uchwała znajduje umocowanie prawne. W uzasadnieniu powtórzył swą argumentację z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ zarzucił w pierwszej kolejności brak legitymacji skargowej skarżącej, a zatem istnienie podstawy do oddalenia skargi ze względu na brak przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca wykazała indywidualny interes faktyczny, a nie interes prawny bądź uprawnienie, które zostałoby naruszone zaskarżoną uchwałą. Nadto, z treści przepisów wynika obowiązek i zarazem uprawnienie gminy do określenia minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych (wszystkich nie tylko niesegregowanych) na terenie nieruchomości, przez co należy rozumieć uwzględnienie, a nie ustalenie, średniej ilości odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych, bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń. Właśnie taką regulację zawiera zdaniem organu kwestionowany przez skarżącą przepis. Organ, przyjmując zapisy uchwały, kierował się wskazaniami zawartymi w powoływanych w skardze wyrokach WSA w Gliwicach oraz treścią powoływanego przez ten sąd wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 76/12. Dalej podkreślono, że ustawodawca nie określił w jaki sposób gmina ma uwzględnić średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń, a w szczególności czy zobowiązana jest przeprowadzić np. badania rynku lokalnego, analizy danych i skąd pochodzących oraz za jaki okres. Niewątpliwie danych w powyższym zakresie dostarczyła wykonana na zlecenie Miasta Racibórz "Analiza ilości wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych powstających w poszczególnych typach nieruchomości", przekazana Miastu dnia 25 kwietnia 2014 r., która stanowi dowód na okoliczność prawidłowości unormowań załącznika do uchwały (str. 13 – 16) i została doręczona skarżącej, a którą skarżąca załączyła do skargi. Bezpodstawnie kwestionuje przy tym skarżąca dobrane przez profesjonalny podmiot dane do wykonania analizy, podnosząc iż takie podmioty jak "C" S.A., "D", "E" S.A. i inne wymienione na str. 14 analizy razem ze skarżącą, zatrudniają nieporównywalnie większą ilość osób, a charakter ich działalności powoduje, że wytwarzają więcej odpadów niż skarżąca. W analizie uwzględniono bowiem również podmioty o zbliżonej liczbie zatrudnionych oraz będące jak skarżąca zakładami produkcyjnymi. Z analizy tej nie wynika dostateczny związek między rodzajem zakładu i wielkością zatrudnionych w nim pracowników a wielkością wytwarzanych w takich podmiotach odpadów komunalnych. W konsekwencji zrealizowanie postulatów skarżącej i stworzenie dla niej indywidualnego systemu jest zdaniem organu nie tylko niezgodne z prawem ale i niemożliwe. Poddając w wątpliwość twierdzenia skarżącej co do wytwarzanych przez nią odpadów organ zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z analizą (str. 14) w miesiącach wrześniu i październiku 2013 r. skarżąca oddała 0 pojemników z odpadami. W sytuacji gdy zatrudnia ponad 100 pracowników powstaje pytanie czy przez okres ten nie prowadziła działalności, czy też pracownicy skarżącej w tych miesiącach odpadów nie wytwarzali (co raczej nie jest możliwe). Stwierdzono też, że skarżona uchwała nie definiuje pojęcia pracownika gdyż jego definicję zawiera art. 2 Kodeksu pracy i akt podstawowy nie może tej kwestii odmiennie regulować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że treść § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika skarżonej uchwały narusza powołane w skardze przepisy prawa. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew stanowisku zajętemu w odpowiedzi na skargę skarżąca Spółka posiada legitymację skargową opartą na treści art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sytuacji gdy skarżąca posiada nieruchomość na terenie Gminy Racibórz nie może budzić wątpliwości, że kwestionowana uchwała oddziaływuje na jej sytuację prawną. W związku z treścią art. 6j ust. 3 i art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy też przyjąć, że kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały narusza interes prawny skarżącej, gdyż może mieć wpływ na wysokość ponoszonych przez nią opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponieważ jednocześnie przed wniesieniem skargi skarżąca wezwała Radę Miasta Racibórz do usunięcia naruszenia (jej zdaniem) zaskarżoną uchwałą prawa oraz skargę wniosła w ustawowym terminie, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 1, pkt 5a i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W tym zatem zakresie sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Przyjęcie, że kwestionowany zapis objętej skargą uchwały narusza interes prawny skarżącej, nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż brak jest jednocześnie podstaw do przyjęcia, że do naruszenia tego doszło w sprzeczności z obowiązującym prawem z rozumieniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowany przepis został uchwalony w oparciu o delegację zawartą w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tą delegacją, uchwalony przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące "rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych ..., przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników". W świetle tego unormowania nie może budzić wątpliwości, że zobowiązuje ono a jednocześnie uprawnia właściwą radę gminy do określenia minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów, w które powinny być wyposażone m.in. nieruchomości stanowiące poszczególne "źródła" wytwarzania odpadów komunalnych, przy czym przy ustalaniu "minimalnej" pojemności tych pojemników rada gminy ma obowiązek uwzględnić dwa kryteria, a mianowicie średnią ilość wytwarzanych odpadów w danym rodzaju źródła oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników. Oznacza to po pierwsze, że w sytuacji gdy rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego (art. 6c ust. 2 ustawy) postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (do takich zalicza się też skarżąca), to brak jest podstaw do wyłączenia takich nieruchomości spod obowiązywania unormowań regulaminu, czego alternatywnie jak się wydaje, domaga się skarżąca. Po drugie, brak jest podstaw do podjęcia w tym obowiązującym trybie odrębnego unormowania w odniesieniu do konkretnego podmiotu, co zdaje się jest również być intencją skarżącej Spółki. Wówczas, bowiem takie unormowanie nie miałoby charakteru normy ogólnej, koniecznej dla uznania go przepisem prawa miejscowego. Obowiązujące przepisy nie normują też kwestii jakie i ile rodzajów "innych" źródeł wytwarzania odpadów powinno być wymienionych w regulaminie, dla prawidłowego zróżnicowania minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w które powinny być wyposażone dane nieruchomości na których dane źródła odpadów istnieją. W konsekwencji nie narusza obowiązujących przepisów podział nieruchomości na źródła wymienione w § 6 załącznika zaskarżonej uchwały. Skarżąca zresztą takiego podziału nie kwestionuje. Nie można podzielić przy tym zarzutu, że w dalszym ciągu, jak we wcześniejszych uchwałach, przy formułowaniu zakwestionowanego skargą przepisu organ uchwałodawczy Gminy Racibórz nie ustalił rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lecz wielkość produkowanych przez poszczególne źródła odpadów. Twierdzeniu temu przeczy bowiem w oczywisty sposób treść kwestionowanego przepisu, z którego wynika obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów o określonej minimalnej pojemności. Ta minimalna pojemność jest określona alternatywnie. Nie może bowiem dla poszczególnych źródeł odpadów być mniejsza od ściśle określonej wielkości danego rodzaju (pojemnik lub worek) pojemnika, lub wielkości wynikającej z iloczynu przewidywanej i przyjętej w kwestionowanej normie średniej ilości produkowanych w danym źródle odpadów oraz liczby zatrudnionych przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą lub w obiekcie użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że taki sposób określenia minimalnej wielkości pojemników w które mają być wyposażone podmioty wymienione w § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do skarżonej uchwały wykracza poza delegację z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca nie podała zresztą jak prawidłowo powinien brzmieć przepis wypełniający przedmiotową delegację, a w szczególności jak inaczej minimalna pojemność pojemników miałaby uwzględniać średnią ilość wytwarzanych odpadów komunalnych w odniesieniu do liczby korzystających z pojemników osób, bez jednoczesnego ryczałtowego ustalenia tej ilości. Nie można podzielić też stanowiska, że statuując ten przepis Rada Miasta Racibórz nie uwzględniła dołączonych do skargi prawomocnych wyroków tut. Sądu w sprawach sygn. akt II SA/Gl 25/15 i II SA/Gl 1090/14, w sytuacji gdy nie sprecyzowano w nich jaka powinna być prawidłowa treść takiej normy prawnej. Należy też z całą mocą podkreślić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, wyeliminowane tymi wyrokami z obrotu prawnego przepisy (o takim samym brzmieniu) nie odpowiadały treści przepisu kontrolowanego w niniejszej sprawie. Jak stwierdzono bowiem wyżej, w skarżonym § 2 ust. 1 pkt 2 regulaminu z dnia 24 czerwca 2015 r. orzeczono o minimalnej pojemności pojemników w oparciu o średnią ilość wytwarzanych odpadów w przeliczeniu na osobę korzystającą z tych pojemników, a nie na średnią ilość wytwarzanych odpadów przez jedną osobę (pracownika) korzystającą z pojemników. Z delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wynika też aby minimalna pojemność pojemników musiała odpowiadać ściśle iloczynowi osób z nich korzystających oraz ryczałtowej wielkości odpadów na jedną osobę korzystającą z pojemników. Wówczas bowiem nie byłaby to już "minimalna" pojemność o jakiej w tej delegacji ustawowej mowa. W konsekwencji skarżąca żąda aby minimalna pojemność pojemników równała się pojemności stanowiącej iloczyn powyższych czynników, co byłoby jednoznacznie sprzeczne z treścią przepisu upoważniającego, a nadto niewykonalne. Należałoby bowiem znać konkretną, dokładną a nie średnią ilość odpadów wytwarzanych w danym źródle, a takiej na przyszłość nie da się z całą pewnością ustalić. W odniesieniu do kwestionowanych przepisów dowolne jest twierdzenie skarżącej, że ryczałtowa średnia wielkość odpadów, która stanowiła podstawę określenia skarżonym przepisem minimalnej pojemności pojemników, opierała się na analizie "przeprowadzonej po fakcie", w sytuacji gdy porówna się datę podjęcia zaskarżonej uchwały oraz datę przekazania Miastu (w dniu 25 kwietnia 2014 r.) analizy wykonanej przez firmę "B" z O. Brak jest przy tym dostatecznych powodów do zakwestionowania wyników tej analizy jako podstawy przyjęcia przez Radę Miasta Racibórz ryczałtowej (średniej) ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych źródłach, w odniesieniu do jednej osoby korzystającej z pojemników. W tym względzie, Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę. Jak wynika bowiem z tej analizy nie można stwierdzić istnienia jednoznacznego związku pomiędzy ilością powstających w przybliżeniu na jednego zatrudnionego odpadów komunalnych, a liczbą zatrudnionych w danym podmiocie gospodarczym lub instytucji, jak również w odniesieniu do rodzaju działalności z którą dane źródło odpadów się wiąże. Nie narusza zatem dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy ustalenie tej średniej dla szerszej grupy podmiotów, przy przyjęciu, że stanowią one porównywalne źródło wytwarzanych odpadów komunalnych. Tym samym, nie zasługuje na aprobatę twierdzenie skarżącej, że ta średnia ilość została ustalona arbitralnie. Nie zasługuje też na aprobatę zarzut naruszenia kwestionowanym przepisem załącznika do skarżonej uchwały powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Trudno bowiem powiązać teść tego przepisu z ograniczeniem prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Należy mieć na uwadze, że przepis ten nie przesądza jednoznacznie o wielkości obciążających skarżącą opłat za gospodarowanie odpadami, w sytuacji gdy w oparciu o treść art. 6k ustawy istnieje możliwość różnicowania stawek opłat. Nawet gdyby przyjąć takie ograniczenie to wynika ono z treści samej ustawy a nie z kwestionowanego przepisu uchwały, wydanego zgodnie z zawartą w niej delegacją. Ograniczenia wynikające w tym zakresie z ustawy należałoby zaś uznać niewątpliwie jako konieczne dla ochrony środowiska i zdrowia. Dla ochrony tych niewątpliwie ważnych z punktu widzenia interesu publicznego wartości prawodawca przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadził uregulowania mające minimalizować możliwość niekontrolowanego, negatywnego wpływania na środowisko i w konsekwencji na zdrowie ludzi, m.in. poprzez ryczałtowe ustalanie opłat za wytwarzanie odpadów komunalnych. Skutkuje to w znacznym stopniu nieopłacalnością pozbywania się odpadów w niekontrolowany i szkodliwy dla środowiska sposób. W związku z zakresem zaskarżenia i wezwania do usunięcia naruszenia prawa poza zakresem kontroli Sądu musiały pozostać podniesione w uzasadnieniu skargi zarzuty co do instrukcji wypełniania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w odniesieniu do pojęcia "pracowników". Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. im