II SA/Ol 1364/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie del. sędzia SO Beata Grzybek (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. Ź. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zarejestrowania pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że w dniu 21 marca 2012 r. J. Z. wystąpiła do Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta o zarejestrowanie pojazdu marki "[...]"o numerze "[...]". Do wniosku załączyła fakturę VAT "[...]" wystawioną przez sprzedawcę "A" S. Z., dotyczącą sprzedaży pojazdu marki "[...]"o numerze "[...]" na rzecz "B" J. Z. oraz dowód rejestracyjny tego pojazdu wydany na S. Z. Decyzją nr "[...]" z dnia 11 kwietnia 2012r. Podinspektor Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta działający z upoważnienia Prezydenta zarejestrował pojazd marki "[...]"o numerze nadwozia "[...]", o numerze rejestracyjnym "[...]", na J. Z. W dniu 6 lutego 2015r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek S. Z. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku S. Z. podniósł m.in., iż jest właścicielem pojazdu marki "[...]"o numerze "[...]". Dodał, iż faktura VAT, która miała stanowić potwierdzenie nabycia pojazdu przez J. Z. została podrobiona. Wskazał, iż na fakturze widnieje podpis K. M., który jednak takiej faktury nigdy nie wystawiał. Nadto nie posiadał on pełnomocnictwa do sprzedaży pojazdu. Postanowieniem nr "[...]" z dnia 15 kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" z dnia 11 kwietnia 2012 r. dotyczącej zarejestrowania pojazdu marki "[...]"o numerze "[...]", o numerze rejestracyjnym "[...]" na J. Z.. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przestawiło stan faktyczny i przepisy prawa stanowiące podstawę orzekania. Nadto wskazano, iż w rozpatrywanej sprawie podstawą wydania decyzji nr "[...]" z dnia 11 kwietnia 2012 r. w przedmiocie zarejestrowania pojazdu marki "[...]"o numerze nadwozia "[...]" pod numerem rejestracyjnym "[...]" na J. Z. był art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Podano, iż z brzmienia powołanego przepisu wynika jednoznacznie, iż stroną postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu jest wyłącznie właściciel pojazdu w chwili jego zgłoszenia do rejestracji przez właściwego ze względu na miejsce jego zamieszkania starostę. W ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy brak jest przepisu o charakterze materialno-prawnym, z którego można wywodzić, iż poprzedni właściciel pojazdu ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zarejestrowania pojazdu na aktualnego właściciela pojazdu. Dlatego też, w ocenie Kolegium, S. Z. nie jest uprawniony do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie był stroną. Tym samym, w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nieposiadający przymiotu strony, organ obowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy dotyczących posłużenia się podrobioną fakturą Kolegium wyjaśniło, iż organy administracji w toku postępowania w sprawie rejestracji pojazdu nie są uprawnione do badania prawa własności w oparciu o art. 169 k.c. Ustalenia w przedmiocie istnienia czy nieistnienia prawa własności należą do właściwości sądów powszechnych (art. 189 k.p.c.). Na powyższe postanowienia S. Z. wniósł w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu w sytuacji, gdy wciąż jest on właścicielem pojazdu i przysługuje mu status strony postępowania. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że nie jest on właścicielem pojazdu "[...]"pomimo że z akt postępowania dotyczących rejestracji pojazdu wynika, że K. M., który wystawił dokument sprzedaży auta na rzecz J. Z., nie miał do tej czynności umocowania i w konsekwencji nie doszło do przeniesienia własności pojazdu na J. Z., a także naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zebranych dowodów, co skutkowało niewłaściwymi ustaleniami w zakresie własności pojazdu. Zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; względnie o orzeczenie co do istoty sprawy. Postanowieniem z dnia 11 września 2015 r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie nr "[...]" z dnia 15 kwietnia 2015 r., w drodze którego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" z dnia 11 kwietnia 2012 r., dotyczącej zarejestrowania pojazdu marki "[...]"o numerze "[...]" pod numerem rejestracyjnym "[...]" na J. Z.. Rozpatrując ponownie sprawę, podzieliło swoje stanowisko przedstawione w postanowieniu będącym przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analiza akt przedmiotowej sprawy, zdaniem organu nie wykazała, aby wystąpiła w niej któraś z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniósł S. Z., zarzucając naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy prawo o ruchu drogowym polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu, gdyż nie był stroną tej decyzji i jest byłym już właścicielem pojazdu, podczas gdy wciąż jest on właścicielem pojazdu, w związku z czym jest stroną postępowania i posiada interes prawny, co miało wpływ na wynik sprawy. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art.7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie w szczególności poprzez uznanie, że S. Z. nie jest właścicielem pojazdu "[...]"pomimo, iż z akt postępowania dotyczących rejestracji pojazdu wynika, że K. M., który wystawił dokument sprzedaży auta na rzecz J. Z. (fakturę), nie miał do tej czynności umocowania i w konsekwencji nie doszło do przeniesienia własności pojazdu na J. Z., a właścicielem pojazdu w dalszym ciągu jest skarżący; a także naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku umożliwienia wypowiedzenia się skarżącemu przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zebranych dowodów, co skutkowało niewłaściwymi ustaleniami w zakresie własności pojazdu i uniemożliwiło skarżącemu przedstawienie innych dowodów potwierdzających jego interes prawny. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO z dnia 15 kwietnia 2015 r. o sygnaturze "[...]" na zasadzie art. 135 p.p.s.a, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego, a co za tym idzie w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zebranych dowodów i materiałów oraz przesłuchania go, skoro dowody takie nie były zbierane. Nadto stwierdził, iż nawet jeśli konieczność taka w niniejszej sprawie by zachodziła, nie oznacza to, iż w przypadku nie zastosowania tego przepisu, organ automatycznie naruszyłby art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wskazanej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego, w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było postanowienie z dnia 11 września 2015 r. nr "[...]" Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymane w mocy postanowienie nr "[...]" z dnia 15 kwietnia 2015 r., w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" z dnia 11 kwietnia 2012 r., dotyczącej zarejestrowania pojazdu marki "[...]" o numerze "[...]" pod numerem rejestracyjnym "[...]" na J. Z. Postępowanie o stwierdzenie nieważności inicjowane, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. wnioskiem strony, jest postępowaniem dwuetapowym, w którym w pierwszej fazie dokonuje się oceny co do kwestii formalnych warunkujących wszczęcie postępowania, a dopiero w kolejnym etapie bada się, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Fakt uznania przez organ, że strona nie jest legitymowana do żądania wszczęcia postępowania, powoduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, bez badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście wystąpiły. Postępowanie wyjaśniające nie może dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. rzeczywiście miały miejsce. To może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania. W razie braku przesłanek nieważności decyzji, jest podstawa odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś odmowa wszczęcia postępowania w sprawie. Zauważyć przy tym należy, że jak stwierdził Janusz Borkowski w komentarzu do kpa wydawnictwo C.H. Beck z 2011 autorzy: B. Adamiak i J. Borkowski do art. 158, przypis 1 "w każdym przypadku wszczęcia postępowania, czy to w trybie zwykłym, czy w trybach nadzwyczajnych, trzeba je prowadzić w celu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej." "Rozstrzygnięcie sprawy, w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a., następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji." Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do tego, czy skarżącemu S. Z. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nr "[...]" z dnia 11 kwietnia 2012 r. O tym, kto w postępowaniu administracyjnym jest stroną, rozstrzyga na gruncie rozpoznawanej sprawy, norma ogólna zawarta w art. 28 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). W przypadku postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, zasadą jest, że stroną, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Nie można jednak zgodzić się z przyjęciem a priori, tak, jak uczyniły to organy wydające zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie, że podmioty, które nie występowały w postępowaniu o zarejestrowanie pojazdu, nie mają interesu prawnego w występowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Może bowiem zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Kwestię tę należy zatem badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2009 r., II GSK 62/09 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu, odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Wprost takie stanowisko wynika z uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2014 r. II GSK 1771/12, gdzie Sąd ten stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może zostać zainicjowane przez podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, w wyniku którego decyzja została wydana (por. także wyroki NSA: z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 585/10, LEX nr 1081597; z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 50/11). W niniejszej sprawie, organ niejako automatycznie przyjmując, że S. Z. nie był stroną w postępowaniu o rejestrację pojazdu, nie badając tej konkretnej sprawy, odmówił przyznania mu statusu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie II GSK 585/10 oraz prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym, wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osoby powołujące się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Należy zatem w tym zakresie dokonać niezbędnych ustaleń oraz - uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy - rozważyć komu w tej sprawie przyznać status strony. S. Z. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji o rejestracji pojazdu powołał się na swój interes prawny wynikający z art. 140 k.c. Powołany przepis stanowi podstawę do wywiedzenia interesu prawnego podmiotów, które znalazły się w określonej w nim sytuacji. Jest to powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego podmioty mogą skutecznie żądać ochrony swego interesu w postępowaniu administracyjnym, zyskując tym samym status strony postępowania. Podkreślić należy, że źródłem interesu prawnego nie muszą być wyłącznie normy materialnego prawa administracyjnego. Ten ostatni pogląd – dominujący niegdyś w orzecznictwie i doktrynie – uległ zmianie. Obecnie przyjmuje się, że interes prawny może znajdować oparcie, poza normami prawa materialnego administracyjnego, również w przepisach prawa materialnego spoza tego obszaru. Źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Łodzi z dnia 28 października 2003 r., II SA/Łd 1681/00 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06, wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 889/12, LEX nr 1375645; ten i powoływane w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady nie należy jednak poszukiwać interesu prawnego w przepisach prawa procesowego, bowiem interes prawny ma charakter materialnoprawny i tylko w pojedynczych przypadkach będzie można wykazać bezpośredni związek między normą procesową, a sytuacją prawną podmiotu upatrującego w takiej normie swego interesu prawnego. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie II GSK 1771/12. Organ nie wyjaśnił powyższej kwestii, a w konsekwencji nie zbadał należycie statusu skarżącego jako strony postępowania, naruszając art. 28 k.p.a. w związku z art. 61a k.p.a. Z treści wniosku nie wynika bowiem oczywisty brak interesu prawnego wnioskodawcy, zaś organ nie poczynił jakiekolwiek ustaleń. Rozważania organu pozbawione takiej analizy, uznać należy za zbyt ogólnikowe i przedwczesne, gdyż zostały przeprowadzone w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie przesądzając, czy strona skarżąca jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nastąpić powinno wyjaśnienie kwestii interesu prawnego wnioskodawcy w sposób nie budzący wątpliwości, z uwzględnieniem okoliczności rozpatrywanej sprawy oraz powyżej poczynionej oceny prawnej, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).