II SA/Po 17/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak [...] (nr [...]), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. (dalej: "PPIS" lub "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") i art. 5 pkt. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej: "ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej") oraz art. 235(1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (dalej: "K.p."), w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (dalej: "rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych"), stwierdził u D. F. brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: zespołu cieśni w obrębię nadgarstka. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że zebrany i uzupełniony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na brak związku przyczynowego pomiędzy pracą zawodową D. F., a jej obecnymi dolegliwościami. D. F. nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła odwołanie do Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "WPWIS" lub "organ odwoławczy"), zarzucając jej: (1) nie wyjaśnienie istotnych dowodów w sprawie, a mianowicie tego co było przyczyną powstałego schorzenia, którego występowanie nie podlega wątpliwości; (2) nie przeprowadzenie stosownych badań w zakresie wykazania, że powstanie choroby zawodowej w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka było spowodowane innymi czynnikami niż praca zawodowa; (3) brak z medycznego punktu widzenia badań zespołu cieśni nadgarstka jako przyczyny schorzenia nie może stanowić podstawy odmowy zaliczenia odwołującej jako osoby cierpiącej na chorobę zawodową; (4) nie przeprowadzenie chronometrii prac wykonywanych na stanowisku zawodowym; (5) nie załączenie wywiadów neurologicznych z Medycyny Pracy w P. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Odwołująca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że charakterystyka stanowiska, zgodnie z zakresem czynności nie może być określona jako monotypowa. W ocenie odwołującej codzienna praca wymagała wymuszonej pozycji ciała oraz powtarzających się ruchów zginania i prostowania nadgarstków podczas obsługi komputera. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 84 K.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 235(1) K.p., w zw. z § 5 ust. 1 § 6 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia WPWIS podniósł, że dotąd w niniejszej sprawie wydane zostało orzeczenie lekarskie [...] Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], o braku podstaw do rozpoznaniu choroby zawodowej wraz z opinią uzupełniającą z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zarówno [...] Centrum Medycyny Pracy w P. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. na podstawie analizy czynności zawodowych wykonywanych przez D. F. stwierdziły, iż w trakcie pracy odwołująca nie wykonywała czynności powtarzalnych, monotypowych, stwarzających warunki, w których dochodziłoby do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pnie nerwów obwodowych i w konsekwencji wystąpienia zespołu cieśni w obrębie nadgarstków. Zdaniem WPWIS ocena opinii lekarskich dokonywana przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprowadza się do badania ich pod względem formalnym, czyli oceny czy wyjaśniają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy są rzeczowo i przekonująco uzasadnione. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec ustaleń wynikających z przeprowadzonego wywiadu epidemiologicznego oraz na podstawie wydanych opinii lekarskich jednostek orzeczniczych biorących udział w postępowaniu diagnostyczno-orzeczniczym, a także subsumcji całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem treści rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, należało orzec jak w sentencji decyzji, tj. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. D. F., reprezentowana przez pełnomocnika (dalej: "Skarżąca"), nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływa na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 75 § 1, w zw. art. 77 § 1, w zw. z art. 78 § 1, w zw. z art. 80 K.p.a. oraz § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; 2. art. 8 w zw. z art. 11, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający zaufanie uczestników postępowania do organów państwowych oraz uzasadnienie decyzji w sposób pobieżny i zbyt ogólny wyrażający się przede wszystkim w lakonicznym i pobieżnym ustosunkowaniu się do dowodu z zeznań świadków i przesłuchania Skarżącej; 3. art. 10 § 1 w zw. z 79 § 2, w zw. z art. 81, w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie wywiadu sporządzonego w dniu [...] lutego 2015 r. przez przedstawiciela organu administracji bez obecności D. F., co w konsekwencji nie zapewniło jej czynnego udziału na każdym etapie postępowania, w szczególności poprzez brak czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu, co prowadzi do stwierdzenia, że okoliczności faktyczne nie mogą zostać uznane za udowodnione; 4. sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 235(1) K.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że nie można w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem uznać, iż jej schorzenie zostało spowodowane w związku ze sposobem wykonywania przez nią pracy. Mając na względzie powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Nadto Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zwiększonych do kwoty czterokrotności stawki minimalnej (z uwagi na obszerność sprawy i jej charakter). W odpowiedzi na powyższą skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 10 marca 2016 r. stawił się pełnomocnik Skarżącej, wnosząc i wywodząc jak w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w wyżej zakreślonych granicach należy w pierwszej kolejności zauważyć, że postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy obarczone jest wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 23). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja WPWIS w K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję PPIS z dnia [...] września 2015 r., znak [...] (nr [...]), poprzez którą organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia u D. F. choroby zawodowej – przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka – wymienionej w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych. W bezspornie ustalonym stanie faktycznym Skarżąca świadczyła pracę w okresie od dnia [...] czerwca 1999 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w G. na stanowisku głównego księgowego. Z uwagi na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wymiar czasu pracy wynosił dla Skarżącej 7 godzin dziennie. Do obowiązków zawodowych Skarżącej należało sporządzanie dokumentacji w wersji papierowej pisanej ręcznie (czas wykonywania około godziny czasu pracy) oraz dekretowanie, księgowanie, wykonywanie rejestrów, raportów, sprawozdawczości miesięcznej, kwartalnej i rocznej sporządzanej komputerowo przy użyciu klawiatury i myszy komputera (czas wykonywania tych czynności wynosił od 5 do 6 godzin czasu pracy). Jak wynika z oświadczenia Skarżącej, zdarzały się dni, gdzie obsługiwała komputer przez 8 godzin czasu pracy. Dodatkowo przez okres około 2 lat, Skarżąca pełniła zastępstwo w dziale [...] (w okresie od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] lipca 2008 r.). Podczas nieobecności dyrektora w celu pełnienia jego zastępstwa czas pracy Skarżącej wydłużony był do 8 godzin. Podkreślenia wymaga, że podstawą rozstrzygnięcia przez organy w sprawie poddanej sądowej kontroli są orzeczenia lekarskie, a mianowicie: orzeczenie [...] Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], o braku podstaw do rozpoznaniu choroby zawodowej wraz z opinią uzupełniającą z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a także przeprowadzony wywiad epidemiologiczny. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235(1) K.p. (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.), zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest zatem spełnienie dwóch ustawowych przesłanek: rozpoznanie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) oraz stwierdzenie przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Należy podkreślić, że wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami K.p.a. Jednocześnie w art. 235(2) K.p. ustanowiono ramy czasowe możliwości rozpoznania choroby zawodowej, co musi nastąpić w okresie zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Dla jednostki chorobowej wymienionej w pozycji 20/1 wykazu okres ten wynosi 1 rok. Co istotne, w świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia. Organ inspekcji sanitarnej, wydając decyzję w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej jest związany danym orzeczeniem lekarskim i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie ma podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia strony kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 800/11; orzeczenie publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; dalej: "CBOSA"). Orzeczenia lekarskie, wydane w toku takiego postępowania przez jednostki medyczne, mają bowiem wartość dowodową opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. II OSK 9/11; CBOSA). Organ powinien jednak ocenić orzeczenie lekarskie jako dowód w postępowaniu z zachowaniem zasad wyznaczonych przepisami K.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji w każdym przypadku organ administracyjny jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz ocenienia, czy dana okoliczność została udowodniona, stosownie do art. 80 K.p.a. W sprawie poddanej sądowej kontroli organ odwoławczy poprzestał na przedstawieniu ustaleń i wniosków końcowych opinii lekarskich nie podejmując stosownych rozważań prawnych i faktycznych dotyczących narażenia zawodowego, czy też oceny wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich. Stanowi to niewątpliwie naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co stanowi samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem wyłącznie organ sanitarny prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, to jego zadaniem jest ustalenie wystąpienia wymaganych do tego przesłanek. Wprawdzie wydane w sprawie opinie lekarskie są do tego niezbędne, jednak mają charakter pomocniczy, a ich wnioski nie zwalniają organu od obowiązku ich oceny oraz przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami określonymi w przepisach K.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 146/14; CBOSA). Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę skarżącej, poza przytoczeniem wniosków opinii lekarskich, nie odniósł się w żaden sposób do okresu pracy skarżącej w narażeniu zawodowym, ale utrzymał w mocy decyzję o odmowie stwierdzania choroby zawodowej. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 235(1) K.p. wyraźnie zakłada występowanie związku przyczynowo-skutkowego między warunkami pracy a występującym schorzeniem. Oznacza to, że w przypadku równoczesnego pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych oraz, że praca była wykonywana w szkodliwych warunkach, istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy tą chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 538/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1183/10 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2012, sygn. akt IV SA/Wr 134/12 – orzeczenia publ. w CBOSA). Domniemanie to ma charakter wzruszalny, co oznacza, że w sytuacji, gdy u strony zatrudnionej w warunkach szkodliwych dla zdrowia zdiagnozowana zostaje jedna z chorób wymienionych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, schorzenia tego można nie uznać za chorobę zawodową wyłącznie w przypadku, gdy zostanie wykazane w sposób bezsporny, że jej etiologia ma charakter pozazawodowy. Nie wystarcza tu więc jedynie wykazanie współistnienia czynników pozazawodowych. Organy sanitarne zobligowane są bowiem do jednoznacznego i przekonującego ustalenia, że właśnie takie czynniki – a nie sposób wykonywania pracy – wywołały określoną dolegliwość. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dokonał przekonującej analizy, dlaczego pozazawodowe czynniki w jednoznaczny sposób wykluczają zawodowy charakter występującego u Skarżącej schorzenia. Z oświadczeń Skarżącej wynikają odmienne wnioski. Kwestia ta również nie została należycie wyjaśniona – w szczególności nie odniósł się do niej organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego, przez co zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, wydanie zaskarżonej decyzji odbyło się z naruszeniem reguł wyznaczonych przepisami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3. Podkreślenia wymaga, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie z uwagi na uchybienie przez organ odwoławczy wymogom procedury administracyjnej, co nie oznacza jednak, że Sąd przyznał rację wszystkim twierdzeniom podnoszonym przez Skarżącą. Rzeczą organu odwoławczego będzie wyczerpujące i rzeczowe odniesienie się do zarzutów Skarżącej, a także kompleksowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego zwiększonych do kwoty czterokrotności stawki minimalnej. Zdaniem Sądu, sprawa poddana sądowej kontroli nie jest nadmiernie skomplikowana, ani obszerna.