II SA/Lu 104/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółdzielni 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił S. M. im. J. Z. na wykonanie robót budowlanych polegających na zabudowie galerii budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] w Z.. Następnie postanowieniem z dnia [...]. na wniosek J. S., G. Ł., M. P., W. O. i H. Ś., według których bez ich zgody i wiedzy jako współwłaścicieli części wspólnej budynku Spółdzielnia nie była upoważniona do zabudowy galerii, ten sam organ na podstawie art. 145 § 1 pkt.4 kpa wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją dnia [...]. odmówił uchylenia wspomnianej decyzji. Po jej uchyleniu przez Wojewodę organ I instancji decyzją dnia [...]. ponownie odmówił uchylenia decyzji z [...]. Także tym razem Wojewoda decyzją dnia [...]. powyższe rozstrzygnięcie uchylił i sprawę przekazał Prezydentowi do ponownego rozpoznania. Ten z kolei decyzją dnia [...]. jeszcze raz odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia [...]. ( III CZP 122/13 ) organ stwierdził, że S. M. na podstawie art. 27 ust.2 ustawy z dnia [...]. o spółdzielniach mieszkaniowych może samodzielnie dokonywać czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Wobec nieruchomościami wspólnych stanowiących współwłasność spółdzielnia wykonuje zarząd powierzony, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni z zastrzeżeniem art. 24 ust.1 i art. 26 wspomnianej ustawy. Stąd też jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich swoich członków, w tym również właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni, czy nie. Zdaniem organu taka pozycja spółdzielni nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego, gdy wykaże swój własny indywidualny interes prawny, który powinien wynikać z przepisów administracyjnego prawa materialnego, a nie z przepisów prawa cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności. W toku postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Z. nie zostało potwierdzone, aby zabudowa galerii utrudniała korzystanie z pozostałych mieszkań, przez zmianę nawiewów opadów atmosferycznych, ograniczeniu światła przez drzwi zabudowanej galerii, hałasu i wstrząsów spowodowanych przez drzwi w trakcie ich zamykania, co podnosili ich właściciele. Nie wykazali zatem interesu prawnego pozwalającego na udział w postępowaniu. Organ podał również, że zabudowa galerii, powstałych jeszcze w latach 80- tych. stanowiła ich odbudowę i uzupełnienie. Jego zdaniem inwestycja nie niesie za sobą żadnych ograniczeń, ani nie pogarsza dotychczasowego komfortu funkcjonowania w zakresie możliwości korzystania, czy użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych. Do spółdzielni należy natomiast analiza, w jakim zakresie ma ona prawo do samodzielnego podejmowania czynności inwestycyjnych. Powyższa decyzja ponownie została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...]. Po rozpoznaniu skargi S. M. im. J. Z. W. Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...]. ( II SA/Lu 986/14 ) uchylił decyzję Wojewody. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją dnia [...]. jeszcze raz uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]. Tym razem Wojewoda zarzucił naruszenie przez Prezydenta art. 24 § 1 pkt 5 kpa, poprzez udział w postępowaniu dwóch pracowników organu, którzy brali udział, zarówno w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji z dnia [...]. Jedna z nich podpisała w imieniu Prezydenta Miasta Z. obie decyzje. Organ zaznaczył, że chodzi tu o podejmowanie przez pracownika organu czynności procesowych przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji , a także, jeśli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcje w imieniu organu – załatwienie sprawy w drodze decyzji. Organ zaznaczył przy tym, że wspomniany przepis dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył poddawana jest następnej kontroli, czy to w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym, w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny, uzasadnione jest wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Wojewoda wskazał ponadto, że pomimo zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...]. organ I instancji z naruszeniem art. 40 § 2 kpa nadal kierował korespondencję do inwestora zamiast do jego pełnomocnika. Nie odniesiono się także do zarzutu zaniechania sporządzenia projektu zagospodarowania działki, a znajdująca się w projekcie budowlanym mapa nie jest mapą do celów projektowych. Nie zawiera bowiem informacji o aktualności oraz przyjęciu do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Zdaniem organu odwoławczego wadliwe jest złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie przez jednego członka zarządu Spółdzielni, podczas, gdy według danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym uprawnionymi do składania oświadczeń w jej imieniu są dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba przez zarząd do tego upoważniona. Poza tym Spółdzielnia nie przedstawiła zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego powołana uchwała Sądu Najwyższego wiąże w danej sprawie. Zwrócono ponadto uwagę, że wobec podnoszonej okoliczności znacznie wcześniejszej zabudowy galerii, inwestor nie posiadał stosownych zezwoleń, co zostało potwierdzone przez organy nadzoru budowlanego. Same zaś roboty należy zakwalifikować jako przebudowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. Z. podniosła, że wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa jest wadliwe, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]. W ocenie skarżącej Wojewoda nie wziął pod uwagę, że postępowanie w sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, którego przyczyny oraz zasady wyznaczają przepisy art. 145 i 151 § 1 kpa. W jej mniemaniu po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania rozpoznanie sprawy powinno toczyć się w granicach zakreślonych przez podstawę wznowienia, co oznacza, że organ nie może go zmienić, ani rozszerzać na inne podstawy wznowienia wynikające z art. 145 kpa. Skoro podstawą wznowienia była okoliczność nie brania bez własnej winy w postępowaniu, organ był wyłącznie zobowiązany do zbadania, czy podstawa ta zaistniała. Ta okoliczność podlega natomiast dopiero po wznowieniu postępowania. W ocenie skarżącej wnioskodawcy nie wykazali, aby został naruszony ich indywidualny interes prawny, który powinien opierać się przepisach materialnego prawa administracyjnego, a nie na przepisach prawa cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności. Powoływanie się na przysługującą współwłasność części wspólnych budynku nie stanowi o przyznaniu im przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżąca podkreśliła ponadto, wskazując na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawując zarząd powierzony nad nieruchomością wspólną nie musiała przedstawiać zgody wszystkich współwłaścicieli lokali mieszkalnych na wykonanie robót budowlanych polegających na zabudowaniu galerii. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Słusznie jest przede wszystkim wyrażone w skardze zapatrywanie Spółdzielni według której Wojewoda rozpoznając odwołanie nie uwzględnił specyfiki postępowania prowadzonego w trybie wznowieniowym. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem we wstępnej fazie postępowania, regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada, czy wniosek o wznowienie opiera się, na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 kpa i czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Organ jest władny wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) tylko wówczas, gdy z treści wniosku wynika, iż brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną lub termin do jego złożenia nie został zachowany. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je, zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. ( II OSK 1718/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć. Stwierdzenie natomiast braku przyczyny wznowienia prowadzi do wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania znalazło oparcie w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, według którego wznawia się postępowanie jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W świetle powyższego kluczowe dla losów prowadzonego postępowania i jego merytorycznego bądź formalnego zakończenia pozostaje ustalenie, czy należało uznać wnioskodawców za strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Wobec stanowiska organu I instancji, według którego nie było ku temu żadnych podstaw, rzeczą Wojewody było zweryfikowanie tej oceny, skoro prowadziła ona do zakończenia postępowania bez dalszej merytorycznej oceny decyzji dotychczasowej. Dotyczy to zwłaszcza akcentowanej w decyzji tezy, według której zabudowa galerii nie niesie za sobą żadnych ograniczeń, ani nie pogarsza dotychczasowego komfortu funkcjonowania w szczególności w zakresie możliwości korzystania, czy użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych. W tym zatem kontekście należało rozstrzygnąć sporną kwestię, jeśli zważyć, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych odmawia, co do zasady, przyznania członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną tą jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd). Tylko wyjątkowo uznaje się, że członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego. Niezbędne jest zatem wykazanie, aby działanie, ze względu na które prowadzone jest postępowanie administracyjne, dotyczyło bezpośrednio tego prawa do lokalu, bądź było związane z jego realizowaniem przez członka w sposób nie dający się pogodzić z istotą prawa spółdzielczego. Tym samym interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływania planowanej inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo rzeczowe. Jasne jest zatem, że musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawnej, która określa go w sposób bezpośredni lub pośredni, z której podmiot wywodzi swoje prawa. Interes prawny musi więc wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać istnienie jakiegokolwiek interesu, ale musi on mieć charakter prawny, czyli musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Przyjmuje się, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia [...] r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia [...] r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 715/05, opubl. CBOSA). Nie ma przy tym racji skarżąca utrzymując, że wspomniany interes można oprzeć jedynie na materialnym prawie administracyjnym. Mimo niejednolitego orzecznictwa, dominuje jednak zapatrywanie, że może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje, o ile norma publicznoprawna mająca zastosowanie w sprawie administracyjnej wiąże się z prawem własności określonego podmiotu ( por. wyrok NSA z dnia [...]. II OSK 144/12, [...].II OSK 465/11, [...]. II OSK 1940/10 opubl. w CBOSA). Nie zmienia to jednak oceny, że Wojewoda w gruncie rzeczy nie odniósł się do tej kluczowej sprawy, jaką jest odmowa przyznania wnioskodawcom statusu strony postępowania, a do tego sprowadzała się w istocie zasadnicza część argumentacji Prezydenta. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wskazane przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowieniowe są wiążące dla organu, co oznacza, że nie jest zobowiązany do badania innych ewentualnych podstaw wznowienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wskazana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice ( tak w wyrokach NSA z dnia [...]. II OSK 2111/12, [...]. II OSK 1925/12 i [...]. II OSK 1999/12 opubl. w CBOSA, por. także orzecznictwo i literatura podana w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją H. Knysiak – Molczyk Wyd. Wolters Kluwer W. 2015 str. 1012). W wyroku z dnia [...]. ( II OSK 2210/13 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że ustalenie braku przymiotu strony po wznowieniu postępowania, skutkiem czego nie ma miejsca przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowi wystarczający powód do odmowy uchylenia decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W takim przypadku organ nie powinien już rozpatrywać sprawy pod kątem innych przesłanek z art. 145 § 1 kpa, skoro ustalił, że żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony. Stąd też do uchylenia decyzji nie było wystarczające powołanie kolejnej przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, według którego wznawia się postępowanie jeśli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej , który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Podkreślić jednak należy, że zgodzić należy się ze wskazaną przez Wojewodę interpretacją przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Po zmianie tego przepisu wprowadzonej ustawą z dnia [...] r., o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz.18), która usunęła sformułowanie " w niższej instancji" uzasadnione jest przekonanie, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się nie tylko do udziału pracownika organu w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, która jest następnie przedmiotem rozpatrzenia w wyniku środka odwoławczego drugiej instancji, ale odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne ( tak w wyrokach NSA z dnia [...].I OSK 1144/15, [...]. , II OSK 1286/14 i [...]. II GSK 1099/14 opubl. w CBOSA ). Wobec braku odniesienia się do kwestii stron postępowania, co było zasadniczym powodem odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej przez Prezydenta Miasta Z. nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych kwestii wskazanych w zaskarżonej decyzji, w tym wykazania przez Spółdzielnię prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kwalifikacji wykonanych robót. Dopiero bowiem potwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej pozwala organowi na uchylenie decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę. W przypadku, gdy po wznowieniu postępowania przeprowadzone czynności wyjaśniające doprowadzą do wniosku, że przesłanka wznowieniowa nie została spełniona, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie jest możliwe. W świetle powyższego nie miało podstaw zastosowanie przez Wojewodę decyzji kasacyjnej. Wprawdzie art. 138 § 2 kpa pozwala na uchylenie decyzji i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to przyjąć należy, iż "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z nie przeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( wyrok NSA z dnia [...] r. sygn. akt II OSK 2846/12, opubl. CBOSA). Taka sytuacja w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała jednak miejsca. Zarzucając bowiem organowi I instancji brak wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy materiału dowodowego, organ odwoławczy nie dokonując oceny jego stanowiska, co do interesu prawnego osób inicjujących postępowanie, sam dopuścił się takiego naruszenia. Nie tylko nie wykazał, aby zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na taką ocenę, ani nie podjął nawet próby wyjaśnienia tego zagadnienia w toku postępowania odwoławczego, jak i wreszcie pominął to, iż kwalifikacja interesu prawnego należy do sfery stanu prawnego, a nie faktycznego sprawy. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ze zmianami).