II SA/Łd 228/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez I. M. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...], nr [...], znak: [...]. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że wspomniana wyżej decyzja organu I instancji z dnia [...] ustalająca na wniosek M. J. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 167 we wsi S., gmina B., została doręczona I. M., będącej jedną ze stron postępowania, za pośrednictwem operatora pocztowego, pod adresem "S. A, [...] B." w dniu 17 grudnia 2015 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji załączonego do akt sprawy organu I instancji wynika, że adresatka osobiście pokwitowała odbiór decyzji własnoręcznym podpisem. Wskazany adres strona podała organowi jako swój adres do korespondencji. Z odwołania wniesionego przez I. M. wynika, że zostało ono nadane w placówce pocztowej w Wielkiej Brytanii w dniu 29 grudnia 2015 r., a wpłynęło ono do Urzędu Gminy w B. w dniu 4 stycznia 2016 r. Dalej Kolegium przywołało regulację art. 42 § 1, art. 46 § 1, art. 129 § 2, art. 57 § 1 i 4, art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i stwierdziło, że pouczenie o możliwości zaskarżenia zamieszczone przez organ I instancji w decyzji jest prawidłowe. Termin do wniesienia odwołania od w/w decyzji dla I. M. rozpoczął bieg od następnego dnia po dniu doręczenia decyzji, tj. od dnia 18 grudnia 2015 r. i kończył się z dniem 31 grudnia 2015 r., który był dniem roboczym (czwartek), i jednocześnie ostatnim dniem ustawowego terminu przysługującemu stronie do wniesienia odwołania od w/w decyzji organu I instancji. Odwołanie I. M. wpłynęło do organu I instancji w dniu 4 stycznia 2016 r., tj. po upływie terminu przysługującego tej stronie do jego wniesienia. Zostało ono nadane wprawdzie przed upływem terminu do jego wniesienia - w dniu 29 grudnia 2015 r., jednakże nie u polskiego wyznaczonego operatora pocztowego, tj. w placówce Poczty Polskiej S.A., lecz za granicą w tamtejszej placówce pocztowej. W związku z powyższym organ stwierdził, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu przysługującego stronie do wniesienia tego środka. Dodatkowo Kolegium, odwołując się do regulacji art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zaznaczyło, że w niniejszej sprawie strona wnosząc odwołanie nie wyjaśniła jednocześnie, co było przyczyną uchybienia terminu, ani też nie wniosła o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania, zatem nie został spełniony żaden z warunków wymienionych w art. 58 k.p.a. Wskazane braki nie dają podstaw do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, że decyzja organu I instancji nie została przez nią odebrana osobiście. Odbiór decyzji pokwitowała osobiście jej mama. Skarżąca wyjaśniła, że przebywa za granicą, o czym wielokrotnie informowała urzędników z UG B. Zaznaczyła, że adres dla doręczeń nie jest adresem jej zamieszkania i wyjaśniła, że podała polski adres dla doręczeń celem ułatwienia pracy polskim urzędnikom, a organ I instancji odmówił wysyłania pism na jej angielski adres z powodów finansowych. Skarżąca wyraziła oburzenie, że w sytuacji, gdy Polska jest krajem członkowskim UE dla skuteczności wniesienia odwołania nie może nadać go za granicą, lecz musi udać się do polskiego operatora pocztowego. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu orzekającego o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, ponieważ odwołanie nadała przed upływem terminu, o czym świadczy data stempla pocztowego. Podniosła przy tym, że pouczenie pod decyzją jest tylko jedno i nie wyszczególnia miejsca zamieszkania. Jeżeli zatem dla osób przebywających za granicą jest inne pouczenie, niż to, które wysłano dla niej wraz z decyzją organu I instancji, to niewątpliwie organ winien ją o tym prawidłowo poinformować. Dodała także, że w dniu 29 grudnia 2015 r. drogą emailową wysłała do organu I instancji odwołanie z informacją, że w tym samym dniu wysłała je drogą pocztową. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez tutejszy sąd, ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego. Podkreśla się jednak, że stwierdzenie przez organ drugiej instancji uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach. Jeżeli zatem w toku badania terminu wniesienia odwołania wyłonią się niejasności co do stanu faktycznego, organ drugiej instancji ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Brak takiego postępowania skutkuje naruszeniem norm art. 7 i 77 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do uchylenia postanowienia (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2126/12 – Lex nr 1497908 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gdańsku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 51/14 – Lex nr 1471572, Łodzi z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 604/12 – Lex nr 1235553). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z opisaną wyżej sytuacją, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dostatecznego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało koniecznością jego uchylenia. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] została doręczona skarżącej w dniu 17 grudnia 2015 r. Na zwrotnym pokwitowaniu odbioru przesyłki doręczyciel zaznaczył jej oddanie do rąk adresata, zostało ono również opatrzone podpisem "M. I (I.)". Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, o którym stanowi art. 129 § 2 k.p.a., biegł w tej sytuacji od dnia 18 grudnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że odwołanie zostało sporządzone przez skarżącą w dniu 28 grudnia 2015 r. i nadane w dniu następnym – 29 grudnia 2015 r. u zagranicznego operatora pocztowego, do organu wpłynęło zaś w dniu 4 stycznia 2016 r. W zaistniałej sytuacji organ, powołując się na wymóg określony brzmieniem art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. - nadania pisma przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, stwierdził, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu. Z przyjętą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - stricte literalną wykładnią art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. - nie sposób się zgodzić. W ocenie tutejszego sądu z brzmienia cytowanego wyżej przepisu należy wnosić, że data nadania pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy zachowany został termin do złożenia tego pisma. Pogląd taki wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1997 r. (sygn. akt: I SA/Po 1273/96), w którym stwierdzono, iż dla zachowania terminu do wniesienia odwołania niezbędne jest nadanie odwołania wyłącznie w polskim urzędzie pocztowym lub polskiej placówce konsularnej. Natomiast nadanie odwołania w terminie w jakimkolwiek urzędzie pocztowym za granicą nie ma wpływu na zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Nie oznacza to jednak, że pismo nie może być nadane przez stronę w zagranicznym urzędzie pocztowym. Oczywiście może, i sytuacje takie obecnie będą zdarzać się coraz częściej (obserwowane są nasilone ruchy migracyjne przy otwieraniu granic państw unijnych). Oznacza to jednak konieczność rozważenia, w jakiej dacie pismo (odwołanie) strony będzie można uznać za wniesione do organu administracji, co ma podstawowe znaczenie dla oceny, czy zachowany został termin do jego wniesienia. W orzecznictwie i doktrynie w podobnych sytuacjach za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd – polskiemu urzędowi pocztowemu. Przykładowo wskazać należy, iż zgodnie z postanowieniami Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 1975 r. sygn. akt II CZ 13/75 (OSPiKA 1975, z.10, poz. 216) oraz z dnia 12 maja 1978 r., sygn. akt: IV CR 130/78 (Monitor Prawniczy – Zestawienie Tez 1998/1/1) datą wniesienia rewizji, nadanej w zagranicznym urzędzie pocztowym na adres właściwego sądu polskiego jest data przekazania przez ten urząd przesyłki listowej polskiemu urzędowi pocztowemu. Podobnie w orzeczeniu Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt: I ACa 247/99 (OSA 2000/6/25) zaakcentowano, iż oddanie pisma procesowego w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Jeżeli zaś przesyłka nadesłana została z zagranicy, to dla zachowania terminu wystarcza, by wpłynęła ona w terminie do polskiego urzędu pocztowego i była adresowana na właściwy sąd. Pogląd ten podzielony został również w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek (art. 83 P.p.s.a.). Opowiadając się za powyższym stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny, motywując wyrok z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt sygn. akt II OSK 1101/07 (ONSAiWSA 2009/3/54, OSP 2009/6/64), stwierdził, że praktyka ta godzi słuszny interes stron postępowania z zapewnieniem pewności obrotu prawnego, gdyż ułatwia skuteczne wniesienie pisma, a jednocześnie fakt jego nadania pod właściwym adresem i w określonym terminie pozwala stwierdzić za pomocą dokumentu urzędowego, którym było i jest potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej, które ma moc dokumentu urzędowego. Stosując wskazaną praktykę do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, można przyjąć, że strona postępowania przebywająca za granicą posługuje się zagranicznym urzędem pocztowym w celu nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego i potwierdzenie (niezależnie od formy) dokonane przez tę polską placówkę pocztową operatora publicznego też należy traktować jako urzędowe potwierdzenie faktu nadania. Dalej NSA zauważył, że uregulowanie zawarte w art. 57 § 5 k.p.a. wyraźnie nie nadąża za zmianami społecznymi. Faktem powszechnie znanym jest wzrost emigracji po 1 maja 2004 r. Pozostawienie w tej sytuacji osobom mieszkającym za granicą możliwości skutecznego wniesienia pisma jedynie za pośrednictwem polskich urzędów konsularnych lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nie jest właściwą odpowiedzią ustawodawcy na zaszłe zmiany społeczne. Z tego względu wykładnia rozszerzająca możliwość skutecznej ochrony praw w postępowaniu administracyjnym i następnie przed sądem jest uzasadniona. A zatem - w ocenie tutejszego sądu - na gruncie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uznać należy datę przekazania tej przesyłki polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Przy czym z mocy art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.) Poczta Polska S.A. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 1 stycznia 2016 r.). Tożsame stanowisko w tej kwestii zajął tutejszy sąd w wyroku z dnia 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 12/16 (dostępny na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz Wojewódzkie Sąd Administracyjne w W. w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2605/14 (Lex nr 1746999) oraz w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 1022/09 (Lex nr 606678). Wobec powyższej wykładni art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. sąd stwierdził, że organ administracji nie mógł poprzestać tylko na ustaleniu daty wpłynięcia odwołania do organu I instancji, a powinien określić datę wpłynięcia przesyłki do polskiego urzędu pocztowego. Wprawdzie koperta, w której przysłane zostało odwołanie, nie zawiera odcisku datownika polskiego urzędu pocztowego, nie zwalniało to jednak organu z obowiązku ustalenia, kiedy polska placówka pocztowa otrzymała tę przesyłkę. Organ orzekający w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 9 k.p.a. nie wyjaśnił jednak tej okoliczności. Przykładowo informację taką można było uzyskać w jednostce organizacyjnej Poczty Polskiej – Centrum Ekspedycyjno – Rozdzielczym w W., które zajmuje się obsługą przesyłek zagranicznych. Ponadto wyjaśnienia wymaga, czy faktycznie - jak podniesiono w treści skargi - na adres emailowy organu I instancji skarżąca w dniu 29 grudnia 2015 r. przesłała odwołanie od decyzji z informacją, że w tym samym dniu wysłała je drogą pocztową. W sprawie niniejszej doszło także do naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji I instancji pouczenia, które nie było w okolicznościach tej sprawy kompletne, co zostało przez organ odwoławczy zbagatelizowane. Zdaniem sądu, pouczenie skierowane do podmiotu zamieszkującego na stałe lub nawet czasowo przebywającego poza granicami kraju (jak w przypadku skarżącej przebywającej na leczeniu w Anglii), co w sprawie jest okolicznością wiadomą organom obu instancji, powinno zawierać pouczenie o treści art. 57 § 5 w szczególności pkt 2 i 3 k.p.a. Z treści art. 9 k.p.a. wynika obowiązek organu należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wypełnieniem przez organ obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. byłaby informacja o tym, iż odwołanie należy nadać w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego lub złożyć w polskim urzędzie konsularnym (art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a.) niezależnie od pouczenia wynikającego z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. Brak pouczenia skarżącej o warunkującym zachowanie terminu do złożenia odwołania sposobie jego nadania, stanowiącym niejako element trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 107 § 1 i art. 129 § 1 i 2 k.p.a., jest naruszeniem art. 9 k.p.a. Z art. 9 k.p.a. wynika również, że zadaniem organu jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Co więcej, analiza akt sprawy niniejszej dowodzi, że organ I instancji nie pouczył strony o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a., a więc konieczności powiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu poczty elektronicznej, choć w ramach prowadzonej z nią korespondencji pouczył ją o możliwości ustanowienia pełnomocnika, z czego strona nie skorzystała. Bezspornym jest bowiem, że skarżąca drogą emailową informowała organ o przebywaniu na leczeniu za granicą i przewidywanym okresie leczenia do 6 miesięcy, a co za tym idzie - o braku możliwości odbierania poczty wysyłanej do niej z terytorium Polski. Uwzględniając powyższe okoliczności sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ms