II OZ 193/17

Dnia 28 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 388/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi G. S. na uchwałę Rady Miejskiej Jedlina-Zdrój z dnia 28 marca 2012 r., Nr XV/84/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 388/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę G. S. na uchwałę Rady Miejskiej Jedlina-Zdrój z dnia 28 marca 2012 r., Nr XV/84/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że prawomocnym postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 578/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), odrzucił skargę G. S. na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. W ww. prawomocnym postanowieniu wypowiedziano ocenę prawną, zgodnie z którą "Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego, tj. prawa własności. Naruszenia wskazane w skardze dotyczą bowiem ewentualnego (Sąd tego w niniejszej sprawie nie badał wobec braku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego) naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, regulującego procedurę planistyczną oraz zasady uchwalania planu. Jak już zaznaczono uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zaś wyeliminowana z obrotu prawnego, jedynie wtedy, gdy dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego, ale przy jednoczesnym stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego skarżącego. Tylko naruszenie obiektywnego porządku prawnego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. A taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie". W związku z tym Sąd I instancji rozpoznający przedmiotową sprawę stwierdził, że był związany prawomocnie dokonaną merytoryczną oceną Sądu orzekającego w sprawie powyżej opisanej, tj. sprawie o sygnaturze II SA/Wr 578/15 legitymacji skargowej G. S.. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Ponadto Sąd wskazał, że w tej sprawie zachodzi również inna podstawa do odrzucenia skargi, a mianowicie wskazana w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga została bowiem wniesiona po terminie. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07). Zgodnie zaś z przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie w dniu 27 maja 2015 r. do Urzędu Miasta Jedlina-Zdrój wpłynęło wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Z uwagi na brak odpowiedzi na to wezwanie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 27 lipca 2015 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu została wniesiona przez stronę skarżącą w dniu 12 maja 2016 r., czyli z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie skarżący pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. również wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, jednakże wezwanie to jest drugim wezwaniem, jakie zostało skierowane do Rady Miejskiej w związku z zaskarżoną uchwałą. Na pierwsze wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. Pismem zaś z dnia 15 lipca 2015 r., które płynęło do organu w dniu 17 lipca 2015 r., skarżący wniósł skargę do WSA we Wrocławiu, która postanowieniem o sygn. akt II SA/Wr 578/15 została odrzucona. Uwzględniając powyższe należało w ocenie Sądu stwierdzić, że ponowne wystosowanie przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 4 kwietnia 2016 r. dotyczące zaskarżonej uchwały nie może zostać uznane za skuteczne, a bieg terminu do wniesienia przedmiotowej skargi należy liczyć od dnia skierowania pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. od dnia 27 maja 2015 r. (por. postanowienie NSA z 9 września 2010 r., II OSK 1624/10). Tym samym, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne. Nie są one zatem wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 227/13). W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżący wyczerpał uprzednio prawną możliwość kwestionowania zaskarżonej uchwały w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g., a kolejne wezwane nie mogło wywołać skutku procesowego polegającego na przesunięciu początku biegu terminu do wniesienia skargi. Tym samym Sąd zaakcentował, że termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę upłynął po 60 dniach od daty złożenia pierwszego wezwania (w dniu 27 maja 2015 r.), zatem niniejsza skarga złożona w dniu 12 maja 2016 r. została wniesiona po terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd uznał wniesioną skargę jako niedopuszczalną i odrzucił ją stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 i pkt 2 p.p.s.a. Zażalenie od powyższego postanowienia złożył G. S. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu za obie instancje. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi skarżącego z uwagi na fakt wcześniejszego prawomocnego osądzenia sprawy, podczas, gdy prawidłowa analiza rzeczonego przepisu prowadzić powinna do konstatacji, że wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi nie stanowi merytorycznego rozpoznania sprawy i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia powagi rzeczy osądzonej; - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi skarżącego z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminowi do złożenia skargi, podczas, gdy skarżący złożył skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia złożenia wezwania z dnia 4 kwietnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu, ponieważ w okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że jednocześnie zaistniały dwie przesłanki warunkujące odrzucenie skargi. Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w tej sprawie związany był oceną prawną zawartą w prawomocnym postanowieniu o sygn. akt II SA/Wr 578/15. Orzeczenie to korzysta z powagi rzeczy osądzonej, ponieważ zawarte w nim rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi tylko w wymiarze semantycznym oznacza formalnoprawne zakończenie postępowania. W orzeczeniu tym bowiem w sposób merytoryczny przesądzono, że G. S. nie ma interesu prawnego w zaskarżenia ww. uchwały do Sądu Administracyjnego. Taka treść rozstrzygnięcia wynika bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., mimo, że przyczyna odrzucenia skargi na tej podstawie związana jest z merytoryczną oceną czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej. Z tych względów należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo ocenił terminowość wniesionej skargi. Zasadnie bowiem Sąd ocenił, że bez wpływu na upływ terminu do wniesienia skargi, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostawało kolejne wezwanie, zawarte w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA składu siedmiu sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie. Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie stanowi wywołującego skutki prawne wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienia NSA: z 18 maja 2016 r., I OZ 491/16; z 29 maja 2015 r., II OSK 1294/15; z 15 stycznia 2015 r., I OSK 2564/14). W konsekwencji to od pierwszego wezwania z dnia 27 maja 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa biegł termin skarżącemu do wniesienia skargi, a w związku z brakiem odpowiedzi organu na to wezwanie termin do wniesienia skargi upłynął skarżącemu w tej sprawie w dniu 27 lipca 2015 r., na co prawidłowo wskazał Sąd I instancji. Przedmiotowa skarga została zaś wniesiona w dniu 8 czerwca 2016 r., a więc po terminie, co uprawniało Sąd I instancji do zastosowania także art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Tak ocena jest o tyle uzasadniona, że kolejne wezwanie i kolejna skarga dotyczyły tego samego zakresu zaskarżenia, tj. tej samej uchwały w kontekście tych samych zarzutów bo dotyczących naruszenia art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tej samej nieruchomości, tj. działki nr 473/23. W tej sytuacji należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo ocenił, że ponowna skarga G. S. na uchwałę Rady Miasta Jedlina-Zdrój z dnia 28 marca 2012 r., nr XV/84/12, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wniesiona w sytuacji gdy sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona postanowieniem o sygn. akt II SA/Wr 578/15, a ponadto skarga ta została wniesiona po terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek w tym przedmiocie powinien być skierowany do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.