II SA/Bd 728/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Rejonowego [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] znak: [...] Prezydent M. B. po rozpatrzeniu wniosku M. I. Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości oznaczonej nr ew. 30/8, 30/9, 30/10, 30/11, 30/12, 32/1 obręb 141 położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R. . Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, orzekający organ podniósł, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz warunków zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu funkcjonalnego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu do analizy przyjęto obszar wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U., Nr 164, poz. 1588), w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m (209 m - szerokość frontu wnioskowanego terenu od strony głównego wjazdu na działkę, od strony ulicy [...]) tj. w odległości 627 m. Analizując wyznaczony w ten sposób obszar uznano, że ewentualne jego zwiększenie nie przyczyni się do innych rozstrzygnięć urbanistycznych, ponieważ obszar wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia jest podobnie ukształtowany urbanistycznie jak obszar bardziej odległy od analizowanego terenu. Wobec powyższego przeprowadzono analizę w obszarze o promieniu 627 m. Po wyznaczeniu ww. obszaru organ I instancji przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując wyznaczony obszar w kierunku kontynuacji funkcji ustalono, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, zabudowa usługowa, handlowa, składowa, produkcyjna oraz garażowa i gospodarcza towarzysząca w/w zabudowie. Projektowana funkcja stanowi zatem kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej wielorodzinnej (art. 61 ust. 1 pkt 1). Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy na wnioskowanym terenie, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i tym samym jest spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest w ocenie organu wystarczające dla zamierzenia budowlanego na wnioskowanym terenie (art. 61 ust. 1 pkt. 3) - bowiem w granicach ulicy [...] istnieje odpowiednia infrastruktura techniczna, co potwierdzają umowy z gestorem sieci: . warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej E. O. Sp. z o.o. S.A. z dnia [...].07.2015 r., znak: [...]; O. . warunki przyłączenia do sieci gazowej z P. Sp. z o.o. z dnia [...].04.2015 r., znak: [...], W/. ; . warunki techniczne na podłączenie do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z M. w B. Sp. z o.o. z dnia [...].02.2015 r., znak: [...]. Przedmiotowe działki nr ewid.[...], 30/9, 30/10, 30/11, 30/12, 32/1 obręb 141 położone u zbiegu ulic P. i R. w B. sklasyfikowane są jako grunty orne kl. Rlllb, RIVb i RV, dlatego w ocenie organu teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie bowiem z art. 10a ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 z zm.), przepisów rozdziału 2 ww. ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Wskazany teren stanowi użytki rolne RIVb i RV, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, nie wymaga uzyskania decyzji na wyłączenie z produkcji rolnej, natomiast na grunty orne Rlllb, wymagane jest uzyskanie decyzji na wyłączenie z produkcji rolnej. W przekonaniu orzekającego organu zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), a sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. Projekt decyzji zaopiniowano z (art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy): Zarządem D. M. i K. P. - opinia z dnia [...].09.2015 r. znak: [...]; Wydziałem Mienia i Geodezji - opinia z dnia [...].09.2015 r., znak: [...]; Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego - postanowienie z dnia [...].01.2016 r. znak: [...]. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność uzgadniania projektu decyzji z pozostałymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Wskazano również, że do organu wpłynęły wnioski P. L. B. S.A., o uznanie za stronę postępowania. P. L. B. S.A. powiadomił, że zarządza nieruchomością bezpośrednio sąsiadującą z terenem objętym wnioskiem tj. dz. nr ew. 75/1, obręb 123, na podstawie umowy użyczenia zawartej na okres czterdziestu lat pomiędzy P. L. B. S.A. a R. B., który jest trwałym zarządcą ww. nieruchomości. Przed wydaniem niniejszej decyzji organ I instancji poinformował P. L. B. S.A, że odmawia uznania go za stronę w tym postępowaniu z uwagi na fakt, iż podmiot ten nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji R. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż jej treść w obecnym kształcie narusza podstawowe zasady zarówno postępowania administracyjnego, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadami kwalifikującymi ją do stwierdzenia nieważności i jako taka ostać się nie może. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. Niezgodność z obowiązującym stanem prawnym poprzez naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej pomimo posiadania wiedzy o funkcjonowaniu w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2007 r., ustalającej warunki zabudowy dla obszaru tożsamego z obszarem objętym zaskarżoną decyzją, co stanowi naruszenie podstawowej zasady obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego a mianowicie zasady trwałości decyzji a ponadto pozbawia w sposób bezprawny strony uczestniczące w pierwotnym postępowaniu zakończonym decyzją prawomocną z [...] czerwca 2007 r. wpływu na dalsze kształtowanie warunków zabudowy odnoszących się do działek u zbiegu ulic P. i R., 2. Bezpodstawne i niczym nie poparte uznanie za strony niniejszego postępowania innych podmiotów aniżeli w analogicznym postępowaniu z roku 2007 r. zakończonym decyzją prawomocną nr [...], co z pewnością narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego związane z możliwością uczestniczenia przez każdą ze stron, mających w tym interes prawny, w toczącym się postępowaniu. W przedmiotowym postępowaniu pominięto jako stronę postępowania m.in. P. L. B.. S.A., pomimo iż w poprzednim postępowaniu został on przez Prezydenta M. B. uznany za stronę. Tego typu naruszenie naraża niniejsze postępowanie i zaskarżoną decyzję na obarczenie wadą nieważności. 3. Sprzeczność z zapisami uchwały nr [...] Rady M. B. z dnia [...] lipca 2009 r. (wr. ze zm.) w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. - część II kierunki rozwoju, w myśl którego to dla przedmiotowego obszaru oznaczonego jako strefa aktywności gospodarczej G4, dopuszcza się zachowanie istniejących z możliwością wprowadzenie nowych struktur zabudowy mieszkaniowej ale o niskiej intensywności. Nadto dokument ten obliguje do utrzymania, wprowadzania i wzbogacania zieleni ochronnej o charakterze izolacyjnym na terenach sąsiadujących z obszarem lotniska. Decyzja nr [...] UM umożliwiająca zlokalizowanie w przedmiotowej lokalizacji całkowicie niepowiązanej funkcjonalnie z otaczającą, w przeważającej mierze zabudową jednorodzinną, zintensyfikowanego wielosetlokalowego kompleksu kubaturowych obiektów mieszkalnych, pozbawionego wymaganej funkcji izolacyjno-ochronnej pozostaje w bezspornej i oczywistej sprzeczności do powyżej wskazanej uchwały, jak i do podstawowych zasad logiki oraz wytycznych w zakresie utrzymania ładu przestrzennego. 4.Szereg naruszeń kwestii merytorycznych ściśle związanych z przedmiotem niniejszego postępowania, a szczególności nie uwzględnienia poniżej wskazanych faktów i okoliczności, które to w sposób nie budzący wątpliwości stanowią dla tej konkretnej inwestycji punkt odniesienia w zakresie określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w ujęciu do już funkcjonującej w tej lokalizacji na zasadzie podstawowej formuły współtworzenia dobrego sąsiedztwa, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 Ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym: a. w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] pomięto określenie kluczowych z parametrów zabudowy tj. ilości obiektów jak i liczby ich kondygnacji, b. w odniesieniu do obecnego układu Lotniska B. - S. planowana lokalizacja budynków mieszkalnych umiejscowiona będzie w odległości 680m, niemalże w linii prostej na przedłużeniu od progu 26 drogi startowej (DS.) Mając na względzie planowane w najbliższej dekadzie działania rozwojowe P. L. B. SA, zawarte m.in. w zatwierdzonym planie generalnym w tym w szczególności przedłużenie DS, odległość projektowanych budynków mieszkalnych od najbliższej krawędzi DS. zmniejszy się niemalże o połowę, tj. do 400m. Planowana lokalizacja nowoprojektowanej zabudowy znajduje się także w linii prostej, w odległości zaledwie 250 m, od arterii drogowej ulicy [...]. J. P. II, stanowiącej część drogowej trasy tranzytowej łączącej centrum miasta z jego obwodnicą. Na lotnisku B. - S. poza lotniczymi operacjami ruchu pasażerskiego i GA operują również samoloty wojskowe. O ile pasażerskie środki transportowe zobligowane są spełniać obowiązujące na terenie ich operowania tj. całej Europy rygorystyczne normy w tym akustyczne, o tyle lotnictwo wojskowe zobligowane jest zupełnie innymi przepisami w tym zakresie. Nadto na lotnisku znajduje się baza Lotniczego Pogotowia Ratunkowego, z której w porze dziennej operuje śmigłowiec ratunkowy. Plany zakładają utworzenie na lotnisku docelowej bazy H. z możliwością realizacji operacji ratunkowych śmigłowca pogotowia również w porze nocnej. Podkreślamy, iż przedmiotowa inwestycja leży także w interesie M. B. i jego mieszkańców. Zważyć należy również na fakt, iż lotnisko B. - S. jest lotniskiem współużytkowanym ze stroną wojskową, co może w przyszłości być związane z generowaniem wzmożonej ilości operacji statków powietrznych o statusie wojskowym. W tym świetle należy także uwzględnić rozwój już obecnie dynamicznie prosperujących Wojskowych Zakładów Lotniczych nr [...], dla których Lotnisko stanowi nierozerwalne zaplecze logistyczne względem prowadzonych operacji lotniczych oraz prób. Niezbędnym jest w tym miejscu zwrócenie uwagi na planowany sposób usytuowania zespołu obiektów, który to zaprojektowany został na kształt podkowy zwróconej otwartą częścią w stronę DS.- Lotniska. Powyższe potencjalnie może mieć naturalnie wpływ na efekt spotęgowania poziomu docierającego doń hałasu wskutek odbić od ścian i rezonansu na zasadzie analogicznej, jak to ma miejsce w dedykowanych obiektach estradowych o podobnej formie ukształtowania, typu muszle koncertowe. Poziom oddziaływania przez Lotnisko hałasem, z uwagi na jego obecnie rejestrowane graniczne, w odniesieniu do wymogów poziomy, może być potencjalnie subiektywnie negatywnie odczuwany przez niektóre osoby zwłaszcza do hałasu nie przyzwyczajone. Negatywnym aspektem może również być zjawisko skumulowania hałasu pochodzenia lotniskowego oraz od ruchu tranzytowego, c. ponadto bezwzględnie należy zobowiązać wnioskujący podmiot do przestrzegania obligatoryjnych przepisów i norm w szczególności wymagań dotyczących izolacyjności akustycznej w tym m.in. normy PN-B-02151-3:1999 Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem w budynkach - Izolacyjność akustyczna przegród w budynkach oraz izolacyjność akustyczna elementów budowlanych według których to zapisów wynikają wymogi akustyczne dla obiektów obligatoryjne dla 5 letniej perspektywy rozwojowej obszarów ościennych, d. istotnym jest, aby uwzględnić nie tylko parametry samych budynków, ale również wszelkich urządzeń budowlanych niezbędnych do realizacji takiej inwestycji. Z całą pewnością w celu wybudowania zespołu nieruchomości zgodnie ze złożoną dokumentacją niezbędnym będzie użycie żurawi - dźwigów, których wysokość będzie przekraczać wysokość budynków i może powodować zakwalifikowanie ich jako przeszkód lotniczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zauważyło, że wniosek inwestora został uzupełniony w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i był kompletny, co pozwoliło na jego rozpoznanie, podkreślając przy tym, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków, decyzja o warunkach zabudowy nie musi określać konkretnej liczby planowanych budynków. W takiej sytuacji wniosek inwestora nie musi zawierać wskazania konkretnej liczby planowanych budynków. Zwrócono uwagę, że organ wszczynając postępowanie administracyjne zobowiązany jest ustalić z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny i zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 K.p.a. stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.). Zdaniem Kolegium Prezydent M. B. prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem określonego przez inwestora obszaru oddziaływania inwestycji, zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, bowiem jak wynikało z akt sprawy organu pierwszej instancji, w szczególności z wypisów z rejestru gruntów, P. L. B. S.A. nie posiada własności i nie jest użytkownikiem wieczystym jakiejkolwiek nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, ani też nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym ani też nieruchomości objętej oddziaływaniem inwestycji, zatem nie może zostać uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym. Przymiotu strony nie można natomiast wywodzić z jedynie z faktu dysponowania nieruchomością znajdująca się w sąsiedztwie planowanej inwestycji na podstawie stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy użyczenia. Okoliczności te w ocenie kolegium wskazują jedynie na posiadanie interesu faktycznego, nie zaś prawnego, przy czym status prawny podmiotów władających nieruchomością na podstawie stosunku zobowiązaniowego w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania terenów sąsiednich był już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych i orzecznictwo stoi na jednolitym dotychczas stanowisku, zgodnie z którym interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu (zarówno planistycznym, czy dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) podmiotom tym nie przysługuje (por. wyroki NSA: z 7 października 2005 r., sygn. akt II OSK 75/05, publ. LEX nr 188705; z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08, publ. LEX nr 495983). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że zaskarżona decyzja nie została wydana w trybie art. 155 K.p.a. na skutek wniosku inwestora o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Prezydenta M. B. w 2007 r. i ustalającej warunki zabudowy dla podobnej inwestycji, zatem nie zachodzi konieczność występowania do wówczas ustalonych stron postępowania o udzielenie zgody na zmianę decyzji ostatecznej. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. podniesiony w odwołaniu, zdaniem kolegium jest nieuzasadniony, gdyż przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a ustalenia zawarte w decyzji z 2007 r. w zakresie stron postępowania nie są w żaden sposób wiążące dla organu administracji procedującego w sprawie nowego wniosku inwestora. Podkreślono również, że Prezydent M. B. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do uwag wniesionych w toku postępowania administracyjnego przez strony postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło również, że sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną obecnie decyzją nie była uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, ponieważ Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], znak: [...], ustalił co prawda warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w przyziemiu i garażami wolnostojącymi, na działkach nr: 30/8, 30/9, 30/10, 30/11, 30/12, 32/1, obr. 141, u zbiegu ulic: P. i R. w B.. Wówczas jednak w decyzji jednoznacznie określono liczbę planowanych budynków - cztery budynki mieszkalne wielorodzinne, podczas gdy obecnie ustalono warunki zabudowy dla kompleksu budynków. Ponadto wówczas obsługa komunikacyjna miała obywać się z ul. [...], a obecnie z ul. [...]. W poprzedniej decyzji ustalono warunki zabudowy również dla garaży wolnostojących, które nie są przedmiotem aktualnie zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji nie można mówić o tożsamości spraw z uwagi na inny przedmiot inwestycji. Zdaniem składu orzekającego Kolegium, decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych nie musi określać dokładnej liczby budynków planowanych do realizacji. Funkcjonalna wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadniania wniosku, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji tego rodzaju jak zespół budynków powinna określać dokładną ilość tychże budynków. Określenie dokładnej ilości budynków planowanych do realizacji może bowiem nastąpić na dalszym etapie inwestycyjnym, czyli w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdy inwestor dysponuje już projektem budowlanym określającym szczegółowe rozwiązania techniczne. Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., II OSK 731/08, CBOSA. Stwierdzono również, że planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz, że nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, dlatego zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora. Zaskarżona decyzja w ocenie organu odwoławczego zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów, dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust 4 ustawy, konieczne w przedmiotowej sprawie. Ponadto decyzja została wydana po uzyskaniu pozytywnego uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.). Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zabudowa o wnioskowanej odległości może powstać na wskazanym przez inwestora terenie i nie będzie sprzeczna z przepisami prawa chroniącymi sąsiednie lotnisko. Nieuzasadniony w przekonaniu Kolegium jest zarzut dotyczący nieuwzględnienia kwestii samego procesu realizacji planowanej inwestycji, w tym konieczności zastosowania dźwigów, które mogą być zakwalifikowane jako przeszkody lotnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło w tym miejscu, że kwestie te nie mogą być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ wybór zastosowanej technologii budowy i wykorzystywany sprzęt i maszyny budowlane mogą być ewentualnie przedmiotem rozważań na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza się także o konkretnym położeniu planowanych obiektów i ich wzajemnego położenia względem siebie, zatem zarzut dotyczący kumulowania się hałasu i powstawania rezonansu na skutek usytuowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sposób tworzący podkowę jest przedwczesny. W decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza się także o takich szczegółach architektonicznych jak liczba kondygnacji planowanej zabudowy, gdyż kwestie te zostaną ustalone dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich i z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa, jednak ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: . pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, . możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, . dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, . uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, . zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby jednak wszystkie te warunki w ocenie organu zostały określone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium Rejonowy Zarząd Infrastruktury w swoim odwołaniu nie wykazał, z jakimi przepisami odrębnymi jest niezgodna zaskarżona decyzja i podkreślił, że za przepisy odrębne nie można uznać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może wpływać na treść decyzji o warunkach zabudowy, a analiza akt sprawy wskazuje jednoznacznie, że zabudowa o wnioskowanej odległości może powstać na wskazanym przez inwestora terenie i nie będzie sprzeczna z przepisami prawa chroniącymi sąsiednie lotnisko i bez znaczenia dla sprawy pozostaje potencjalna możliwość rozbudowy lotniska w przyszłości, ponieważ ustalenie warunków zabudowy następuje na podstawie stanu faktycznego i prawnego występującego w dacie orzekania przez organy administracji, a potencjalna rozbudowa lotniska w przyszłości, nie tworzy aktualnego stanu faktycznego. W skardze do sądu R. B. zarzucił, iż obie zaskarżone decyzje godzą w obowiązujący porządek prawny, naruszając przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), ustawy - Prawo lotnicze, jak również wiążące przepisy prawa europejskiego w zakresie lotnictwa cywilnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności niżej wymienione przepisy prawa: 1. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego co do tego, czy nie doszło do sytuacji, że zostały wydane dwie decyzje w tej samej sprawie, wobec czego decyzja Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy może być dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 3 K.p.a., 2. art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu, wbrew tezie wyroku NSA z dnia [...] stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 188/10), 3. art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3, a także art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., co przejawia się w nienależytym zebraniu materiału dowodowego i niewłaściwym rozpatrzeniu sprawy przez Kolegium; niedopełnieniu przez organ administracyjny obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu sprawy w związku z wadliwym, niepełnym wykonaniem analizy stanu terenu planowanej inwestycji oraz otaczającego go obszaru przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy; nieprawidłowym ustaleniu obszaru objętego analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 4. art. 6 ust. 2 pkt 2, w art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i przez to naruszenie interesu RZI, który posiada tytuł prawny do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, 5. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b) i c) oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 54 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, jak również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przez niewłaściwe zastosowanie i przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego bez przeprowadzenia analizy oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiadujące lotnisko B.-S., a także bez uwzględnienia charakteru urbanistycznego całego obszaru; nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, co doprowadziło do oczywistego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa; nie dokonanie rzetelnej analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz koniecznych lub dopuszczalnych zmian w ukształtowaniu terenu z uwzględnieniem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich; niewłaściwe, niedostateczne i nie wyczerpujące określenie lokalizacji inwestycji objętej decyzją, elementów składających się na zespół budynków mieszkalnych, planowanej ilości mieszkań, powierzchni zabudowy, 6. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9, 10 w zw. z art. 2 pkt 1, 2, 4 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie fundamentalnych zasad wynikających z tych przepisów oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, 7. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie odwołania RZI z dnia [...] marca 2016 r. i nie uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta M. B., której treść w obecnym kształcie narusza podstawowe zasady zarówno postępowania administracyjnego, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadami kwalifikującymi ją do stwierdzenia jej nieważności i jako taka ostać się nie może, 8. art. 7, art. 77 i art. 107 §1 i §3 K.p.a., art. 8, 9, 11 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez niezastosowanie fundamentalnych zasad wynikających z powyższych przepisów prawa, tj. . niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia, . nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący - prowadzące do rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes skarżącego oraz podważającego jego zaufanie do organów państwowych, . niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydanej decyzji, . błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, . przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego i zastąpienie jej oceną dowolną, nieobiektywną, co tym samym sprawia, iż organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich aspektów niniejszej sprawy, przez co naruszył art. 107 § 3 K.p.a., 9. art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i 3 pkt 8) i 9) Ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowych komend uzupełnień, poprzez niedopełnienie obowiązku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej w otoczeniu lotniska z Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, zważywszy że lotnisko B.-S. ma również status lotniska wojskowego, współużytkowanego ze stroną cywilną w rozumieniu ustawy - Prawo lotnicze, 10. art. 28 K.p.a., jak również art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., poprzez nierzetelne i nieprawidłowe ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania, w szczególności pominięcie w tym postępowaniu kluczowego podmiotu poprzez błędne przyjęcie, że P. L. B. (dalej również: PLB S.A.) będący Zarządzającym lotniskiem B.-S. nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, 11. art. 10 §1 K.p.a. przez pozbawienie PLB S.A. możliwości czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, gdyż organ administracyjny w ogóle pominął PLB S.A. będącą Zarządzającym lotniskiem B.-S. i nie dał możliwości zapoznania się z aktami sprawy zgromadzonymi w trakcie postępowania - w tym niepouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w wyznaczonym terminie; 12. art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej PLB S.A. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie; a wobec powyższego, zaskarżona decyzja narusza również uzasadniony interes Zarządzającego lotniskiem, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2, w art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. wynikającą z naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., a przejawiającą się tym, iż nienależycie oznaczono strony postępowania, uniemożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu, 13. przepisów ustawy - Prawo lotnicze oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE i Rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 z dnia 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, poprzez ich nieuwzględnienie, a przez to pominięcie znaczenia, wagi i uzasadnionego interesu lotniska B.-S., jego statusu jako lotniska wojskowego współużytkowanego ze stroną cywilną i zarazem lotniska użytku publicznego oraz pominięcie interesu prawnego Zarządzającego tym lotniskiem - PLB S.A. oraz strony wojskowej w procedurze uzgodnienia decyzji w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej w otoczeniu lotniska, 14. fundamentalnych zasad wynikających z art. 5, art. 68 ust. 1, art. 74 Konstytucji RP, przez ich nieuwzględnienie, a przez to również rażące naruszenie interesu [...], która jako państwo prawa urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej, stoi na straży przestrzegania prawa i poszanowania własności oraz innych praw, co skutkuje również przyjęciem, iż organy administracyjne nie powinny kierować się doraźnym interesem prywatnym jednostki, lecz dobrze rozumianym interesem społecznym. W związku z powyższym wniesiono o: 1) stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i/lub 4 K.p.a. nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2016 r., znak: [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości oznaczonej nr ew. 30/8, 30/9, 30/10, 30/11, 30/12, 32/1, obręb 141, położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R., 2) względnie, o uchylenie w całości obu zaskarżonych decyzji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2016 r., znak: [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości oznaczonej nr ew. 30/8, 30/9, 30/10, 30/11, 30/12, 32/1, obręb 141, położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R., Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentów i akt powołanych w treści niniejszej skargi, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi oraz zasądzenie na rzecz RZI kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2016 r., znak: [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], znak: [...]. 6730.306.2015.SJ ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości oznaczonej nr ew. 30/8, 30/9, 30/10, 30/11, 30/12, 32/1, obręb 141, położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R.. Ustalenie warunków zabudowy jest wstępnym etapem zmierzającym do realizacji inwestycji, którego głównym celem jest odpowiedź na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu). Decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 191). W wyroku z dnia 3 września 1997 r., III RN 35/97; OSNP 1998, nr 4, poz. 107, SN wskazał, co jest nadal aktualne, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Mając na uwadze powyższe, ogólne rozważania dotyczące funkcji decyzji ustalającej warunki zabudowy, które powinny wytyczać podstawowy kierunek interpretacji przepisów art. 52 i 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących co powinien zawierać wniosek inwestora o wydanie tej decyzji oraz co powinna określać tego rodzaju decyzja, należy stwierdzić, że wniesiona w sprawie niniejszej skarga w zakresie w jakim zarzuca niedookreśloność wymagań i parametrów nowej zabudowy w ujęciu do już funkcjonującej w tej lokalizacji na zasadzie podstawowej formuły współtworzenia dobrego sąsiedztwa, zasługuje na uwzględnienie. Zwrócić należy uwagę, że wniosek inwestora, z uwagi na dyspozycję art. 52 ust. 2 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w charakterystyce inwestycji winien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu - przedstawionego w formie opisowej i graficznej. Powyższa regulacja ma zasadnicze znaczenie dla stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, służy ujawnieniu konkretnego zamiaru inwestora, co do którego organ administracji publicznej, w myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ma przeprowadzić analizę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., a w efekcie wydać rozstrzygnięcie w zakresie wymaganym tym aktem wykonawczym oraz regulacjami zawartymi w przepisach odrębnych. Takie przepisy mogą bowiem zawierać określone normy upoważniające do oceny inwestycji pod kątem nieprzewidzianym wprost w rozporządzeniu wykonawczym oraz wyznaczenia dla niej dodatkowych warunków zabudowy. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika zaś obowiązek organu administracji publicznej wyjaśnienia, czy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - po to, by w razie spełnienia tej przesłanki, takie wymagania ustalić dla ściśle określonej inwestycji. W przypadku "zespołu budynków mieszkalnych" na kilku działkach ewidencyjnych, badanie spełnienia opisanych przesłanek ustawowych staje się wręcz niemożliwe. Trudno uznać, by w ramach spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa możliwe byłoby poszukiwanie podobnego zespołu obiektów w obszarze analizy, zwłaszcza w terenie o rozproszonej i zróżnicowanej zabudowie. W przypadku projektowania zespołu budynków nie można też uznać za wystarczające podanie takich parametrów jak: określenie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji frontowej. Jak słusznie zauważył bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. (sygn. II SA/Kr 45/12) "decyzja pozbawiona tak istotnego elementu narusza art. 107 k.p.a., bowiem rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji "budowa zespołu budynków" bez określenia dokładnej ilości tych budynków jest niekompletne". Wobec ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wskazującego, że nawet w przypadku poszczególnych parametrów mającego powstać budynku, w decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać dokładny wymiar każdego z parametrów, względnie określić poszczególne parametry w tzw. "widełkach", rezygnację z określenia dokładnej liczby budynków należy uznać za rozwiązanie nie tylko nieprawidłowe, ale również pociągające za sobą istotne zagrożenie dla realizacji ogólnych wymagań ładu przestrzennego. (vide: WSA w wyroku z dnia 19.07.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 380/13). Warunki zabudowy ustala się bowiem dla konkretnego zamierzenia budowlanego, a nie dla potencjalnego zamierzenia, które miałoby być dopiero skonkretyzowane po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi tu także o zasadę kontynuacji zabudowy i dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 u.p.z.p. Brak dostatecznego sprecyzowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tym zakresie także budzi owe wątpliwości. Określenie parametrów brył zabudowy jest istotnym elementem kształtowania ładu przestrzennego, a stosowne przepisy rozporządzenia o nowej zabudowie, precyzując zasady określania parametrów, potwierdzają potrzebę ich ustalenia, mając na uwadze nawiązywanie do gabarytów zabudowy przy tej samej drodze. Przy ustalaniu parametrów bryły obiektu trzeba mieć na uwadze w pierwszym rzędzie parametry i proporcje występujące już przy ulicy przy której znajduje się obiekt inwestora, które w stosownej perspektywie będą tworzyły kompozycyjną całość z planowaną zabudową, chyba że z analizy urbanistycznej wynikałyby inne wnioski - mianowicie ujawnione zostaną szczególne uwarunkowania w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, przemawiające przeciw prostemu powielaniu występujących cech zabudowy przyległej, tworzącej oś widokową wzdłuż danej ulicy. Jedynym kryterium nie może być w danym przypadku interes inwestora. O przedmiocie wniosku i rozstrzygnięcia nie decyduje przy tym sama nazwa zamierzenia. Zgodnie z językiem potocznym (np. do Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka, PIN, W-wa 1979, Tom trzeci R-Z) : - "zabudować", to wznieść na jakimś terenie budowle, ich części lub zespoły; -"zabudowa", to budynki znajdujące się na określonym terenie; także teren zabudowany; -"zagospodarować", to zorganizować, coś urządzić pod względem, gospodarczym, uczynić produkcyjnym. Takimi pojęciami posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wymogi kontynuacji funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wiąże z obiektami budowlanymi. Przy poszukiwaniu obiektów, do których cech mogłaby nawiązywać nowa zabudowa, trzeba mieć na uwadze przede wszystkim te, które są dostępne z tej samej drogi publicznej (tak art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a uzasadnienie odstępstw od reguły musi wynikać z analizy urbanistycznej bądź innych enumeratywnie wyliczonych powodów. Nie budzi wątpliwości, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy są ściśle związane z procesem budowlanym i na następnym jego etapie wiążą one organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 u.p.z.p.). Istotne znaczenie dla wykładni analizowanych pojęć mogą mieć zatem definicje legalne zawarte ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, które uwzględnia się niżej pod kątem stanu faktycznego sprawy. Stosownie do art. 3 Pb, ilekroć w ustawie jest mowa o : 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek , b) budowlę wraz z instalacjami zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem 2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; 3) budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową; 4) obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: 1. kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, 2. posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, 3. użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki; 9) urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W ramach wykładni należy uwzględnić z definicji legalnych także zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z § 3 tego aktu wynika, że pojęcie "zabudowa" odnosi się do budynków, z tym zastrzeżeniem, że w myśl § 2 ust. 1, przepisy tego rozporządzenia stosuje się nie tylko przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, ale również budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Z powyższych wywodów wynika w szczególności, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się dla budynków i budowli, dla których ustawodawca nie wprowadza tożsamych wymogów. Wymogom przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winny w szczególności odpowiadać budynki i budowle nadziemne spełniające funkcje użytkowe budynków, za wyjątkiem sytuacji określonych w art. 61 ust. 2 i 4 u.p.z.p., które nie dotyczą niniejszej sprawy. Każdego z budynków - a nie zespołu budynków nawet jeżeli z uwagi na funkcjonalne powiązanie mają stanowić jedno zamierzenie budowlane - dotyczą zatem przepisy rozporządzenia wykonawczego, nakazujące po myśli § 4 - § 8 określenie dla nowej zabudowy obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Każdy budynek cechują bowiem określone parametry decydujące o jego gabarytach, zaś lokalizacja kolejnych budynków od strony frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5, może wyznaczać kolejne linie zabudowy na terenie objętym wnioskiem. To powierzchnia zabudowy dla każdego z budynków wraz z pozostałymi parametrami przewidzianymi w rozporządzeniu wyznacza jego gabaryty, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1, czy art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przy określaniu powierzchni zabudowy dla terenu składającego się z kilku działek albo części działki ma zatem znaczenie liczba budynków. Suma powierzchni zabudowy dla budynków określa sumę powierzchni zabudowy dla działki lub terenu, co jednak nie jest tożsame ze wskaźnikiem intensywności wykorzystania terenu. Należy też podkreślić, że w obszarze zabudowy nie ma podobnego "zespołu budynków mieszkalnych" lub tak gęstej i zrównoważonej zabudowy, gdzie sposób posadowienia obiektów nie wpływałby na wynik rozstrzygnięcia. Co do obowiązku wskazania liczby budynków zważyć należy dalej, że wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 K.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mającej służyć fazie projektowania i udzielania pozwolenia na budowę, z której nie będzie wynikać liczba i przeznaczenie poszczególnych budynków. Jak już uprzednio wskazano, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia wykonawczego. Odnośnie do wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy, treść i konstrukcja przepisów § 4 - 7 rozporządzenia naprowadza, że obowiązują tu zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1 - 3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza jednak odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza z jednej strony możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji odbiegających od średnich i innych standardów przewidzianych jako gwarancja zachowania ładu przestrzennego, z drugiej zaś przyznanie prymatu innym wartościom wymienionym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jednak należy mieć na względzie, że skorzystanie z przewidzianych rozporządzeniem odstępstw, nie może prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy opartego na wyłącznie lub w większości na odstępstwach od reguł ogólnych, które co do zasady powinny stanowić podstawę orzeczenia. Taka dowolność nie znajduje uzasadnienia. Sięganie do cech dalszej zabudowy jest uzasadnione tylko wtedy, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś wyłącznie w celu poszukiwania obiektów czy parametrów, które umożliwią realizację celów zakładanych przez danego inwestora. Zapewnienie ładu przestrzennego, nie może być postrzegane wyłącznie poprzez wykazanie istnienia na terenie objętym analizą urbanistyczną (abstrahując od zachowania warunku dostępności z tej samej drogi publicznej) jakichkolwiek obiektów o zróżnicowanych parametrach w ramach których mieści się planowana zabudowa. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie zróżnicowanych obiektów w obszarze analizy. W rozpoznawanej sprawie trudno przyjąć, że takie dysproporcje co do formy i gabarytów są prawidłowe. Nie może budzić wątpliwości, iż ustalenie (obliczenie) parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, możliwych do przyjęcia w ramach dobrego sąsiedztwa. Zatem, jak już wskazano wyżej, obliczając parametry nowej zabudowy organ nie może skoncentrować się wyłącznie na obiektach posiadających tę samą funkcję, co projektowana, i w oparciu wyłącznie o parametry wybranych obiektów ustalić parametry nowej inwestycji z podziałem na funkcje poszczególnych budynków planowanej inwestycji, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego i w oparciu o te parametry wyznaczyć parametry nowej inwestycji jako całości. Pozwoli to bowiem na zachowanie ładu przestrzennego i dostosowanie nowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym do zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym. Nie może być wystarczające wyłącznie przywołanie występowania tego rodzaju parametru na terenie analizowanym o szeroko ustalonych graniach; przewidywana w stosownych przepisach możliwość odstąpienia od sztywnych reguł jest uzależniona od ustalenia, na podstawie analizy urbanistycznej, że jest to możliwe a przede wszystkim konieczne. Wyjaśnieniem nie może być np. wskazanie, że określony parametr na terenie analizowanym jest zróżnicowany; taka sytuacja nie determinuje bowiem możliwości przyjęcia, że określenie dowolnego parametru zrealizuje postulat uwzględnienia ładu przestrzennego. O ile wolą prawodawcy byłoby stosowanie dla oceny możliwości realizacji nowej zabudowy tego rodzaju "kryteriów", nie powierzałby obowiązku sporządzania analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie o stosownej wiedzy czy wykształceniu; argumentem nie może być także wyłącznie intencja wykorzystania działki o określonych cechach dla celów inwestycyjnych, preferowanych przez wnioskodawcę (v. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 843/08 - dostępny w CBOSA). Niewątpliwie przywołane regulacje wprowadzają możliwość ustalenia innych parametrów zabudowy – obowiązującej linii zabudowy, wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – niż to wynika z analizy urbanistycznej, jednakże przewidziane w tych regulacjach wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. W szczególności nie jest możliwe zastosowanie tych unormowań tylko dlatego, że planowana inwestycja odbiega parametrami od wyliczonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej wszelkiej zabudowy w całym obszarze analizowanym. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Rozpoznając sprawę organy administracji, bez stosownej podstawy prawnej, potraktowały w istocie jako nadrzędny interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem konkretnej nieruchomości na cele budowlane w jak najszerszym zakresie. Przyjęcie prymatu prawa do zabudowy nad innymi celami ustawy zapewniającymi zachowanie harmonii i ładu przestrzennego nie zasługuje na aprobatę. Z treści analizy urbanistycznej nie sposób wywieść, wobec jakich cech terenu analizowanego uznano, że ustalone decyzją wskaźniki będą realizowały postulat ładu przestrzennego. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia. Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Nie mniej jednak pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności poprzez określanie wskaźników od minimalnych do maksymalnych w znacznej rozpiętości może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich, albo zbyt wysokich w stosunku do otoczenia, a także niemożność ustalenia jaka w istocie inwestycja ma powstać i jak zmieni się dotychczasowe zagospodarowanie terenu w aspekcie gabarytów nowej zabudowy. Waga tego problemu dostrzegana jest przez samego ustawodawcę, albowiem podając wprost w przepisach rozporządzenia określone wymogi uznawane za standardy będące gwarancją zachowania ładu przestrzennego jedynie w przypadku szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, mówi o średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym i tu tylko przewiduje tolerancję do 20% ( § 6 ust. 1 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie, w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, nie określono liczby przewidzianych do realizacji budynków wchodzących w skład projektowanego zespołu, podając jedynie w sentencji rozstrzygnięcia, że ma to być "budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych". Nie sposób zgodzić się przy tym ze stanowiskiem uczestnika, że określenie ilości danych budynków nie jest wymagane w obowiązującym porządku prawnym. Zważyć należy, że w kontekście art. 64 ust 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca dla organów administracyjnych przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i z tego m. in. powodu ilość zamierzonych budynków powinna być skonkretyzowana. Nadto określając parametry planowanej inwestycji w odniesieniu do sposobu funkcji i cech zagospodarowania sąsiednich nieruchomości oraz mając na uwadze naczelną zasadę zachowania wymagań wynikających z ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; organ dokonujący ustalenia warunków zabudowy musi wiedzieć, czy planowana inwestycja składać się będzie z jednego obiektu budowlanego, czy też z kilku. Brak tej informacji nie tylko uniemożliwia prawidłowe określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ale nadto uniemożliwia kontrolę prawidłowości ich ustalenia przez organ odwoławczy i sąd administracyjny. Wobec powyższego ponownego wyjaśnienia wymaga kwestia analizy funkcji oraz cech zabudowy w wyznaczonym obszarze analizy przy uwzględnieniu charakteru urbanistycznego całego obszaru co mogło doprowadzić do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Wadliwy był też brak należytej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiadujące lotnisko B.-S., a więc nie dokonanie analizy oddziaływania w związku ze stanem faktycznym i prawnym terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz koniecznych lub dopuszczalnych zmian w zagospodarowaniu terenu z uwzględnieniem interesów podmiotów nieruchomości sąsiednich. Nie występuje również wyczerpujące określenie lokalizacji inwestycji objętej decyzją, brak jasnego wskazania elementów składających się na zespół budynków mieszkalnych, a także powierzchni zabudowy. Niedookreśloność parametrów inwestycji objętej rozpatrywanym wnioskiem czyni również niemożliwym jednoznaczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzucanej możliwości orzekania w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w przyziemiu i garażami wolnostojącymi, na działkach nr: 30/8, 30/9, 30/10, 30/11, 30/12, 32/1, obr. 141, u zbiegu ulic: P. i R. w B.. Wówczas w decyzji jednoznacznie określono liczbę planowanych budynków - cztery budynki mieszkalne wielorodzinne, podczas gdy obecnie ustalono warunki zabudowy dla "zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych". Taki zabieg, wbrew stanowisku orzekającego w sprawie kolegium, nie jest wystarczający dla jednoznacznego przyjęcia, że sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną obecnie decyzją nie była uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, ponieważ zastosowana nieprecyzyjność oznaczenia zamierzenia inwestycyjnego, potencjalnie może obejmować przedsięwzięcie z pierwotnego wniosku i nie sposób tego wykluczyć, zwłaszcza, że w "zespole budynków" wielorodzinnych a więc w niedookreślonym zbiorze może zawierać się liczba cztery a więc liczba obiektów z poprzedniej decyzji o takiej samej funkcji. Należy też wskazać na niekonsekwencję organu. Jeśli organ uznaje za zbędne określenie we wniosku i decyzji liczy obiektów to jakie są powody zakwestionowania tożsamości rozstrzygnięcia z poprzednią decyzją w odniesieniu do opisu przedsięwzięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wskazania zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, a podjęte decyzje uzasadnią stosownie do wymogów treści art. 107 §3 K.p.a. Należy też dodać, że wskazówką interpretacyjną dla stanowienia przywołanych przepisów powinny być też regulacje zawarte w aktach stanowiących strategie rozwoju na poziomie krajowym i regionalnym, na które wskazują skarżący czy istniejące studium zagospodarowania przestrzennego. Naruszeniem prawa w ocenie Sądu jest wyłączenie z kręgu stron postępowania P. L. B. S.A. w B. Błotach. Wprawdzie dysponuje on nieruchomością na podstawie umowy cywilnoprawnej lecz wykonuje swoje prawa i realizuje obowiązki także w oparciu o przepisy ustawy Prawo lotnicze z kompleksem aktów wykonawczych. W tych okolicznościach interesu prawnego tego podmiotu należy poszukać w normach o charakterze materialnym. Sąd nie podziela stanowiska uczestnika o zbędności zwrócenia się o wyrażenie stanowiska do organów wojskowych w związku z planowaną inwestycją. Lotnisko wykorzystywane jest także do celów wojskowych a na Szefach wojewódzkich sztabów wojskowych spoczywają określone zadania w tym wynikające z ustawy o powszechnym obowiązku obrony- wymóg udziału w planowaniu przestrzennym, że względu na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Wprawdzie z art. 14 ust 3 pkt 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że zadania te bezpośrednio dotyczą aktów planistycznych lecz decyzja o warunkach wydawana jest w przypadku braku planu i służy w pewnym zakresie celom, które realizują zapisy planu. Powyżej przedstawione uchybienia obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. B., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 wskazanej ustawy.