I OSK 1179/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 369/15 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze go w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2016 r., I SA/Wa 369/15 oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K.P., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł. Dnia 28 marca 2014 r. Prezydent W. (dalej Prezydent) wszczął postępowanie z wniosku T. G. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) o przyznanie świadczenia pieniężnego w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, w kwocie 125 zł. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.), odmówił przyznania skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na wnioskowaną przez stronę potrzebę. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że na podstawie przeprowadzonej dnia 1 kwietnia 2014 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, ustalono, że wnioskodawczyni mieszka w dwupokojowym lokalu, wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Dzielnicy [...]. Mieszka z pełnoletnim synem, z którym jak wskazała, nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Prezydentowi nie udało się ustalić, czy wnioskodawczyni może uzyskiwać pomoc od pełnoletniego syna. Dochód skarżącej wynosi 753,27 zł (od dnia 1 marca 2014 r. renta wynosi 769,05 zł) i przekracza wysokość, określonego art. 8 ust. 1 [pkt 1] ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej ups), kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania wnioskowanej pomocy tj. kwotę 542 zł. Mając na uwadze przekroczenie kryterium dochodowego, Prezydent rozważył, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 1 ups. W niniejszej sprawie nie zaszedł szczególny przypadek, o którym mowa w ww. przepisie. Wnioskowana pomoc nie może być uznana za pomoc mającą na celu zaspokojenie nie bieżącej, ale przyszłej potrzeby. Od powyższej decyzji T. G. wniosła odwołanie, wskazując na trudną sytuację zdrowotną i finansową, w której się znalazła, zarzucając jednocześnie organowi niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.), utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2014 r. Kolegium wskazało ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji stwierdzając, że Prezydent nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji, a zarzuty strony nie znajdują uzasadnienia. Wskazał art. 39 ust. 1 i 2 ups, zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, tj. wówczas gdy wnioskodawca z przyczyn rodzinnych, losowych znalazł się w trudnej sytuacji. Warunkiem przyznania tego rodzaju pomocy jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, tj. kwoty 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Wnioskodawczyni dochód ten przekracza, co oznacza, że organ nie miał podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej na pokrycie bieżących potrzeb określonych we wniosku w ramach zasiłku celowego na zasadach ogólnych. W oparciu o art. 41 pkt 1 ups, organ może przyznać pomoc osobie przekraczającej kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jest to rodzaj pomocy o charakterze wyjątkowym. Winien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpił żaden szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 pkt 1 ups, co oznacza, że rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające pomocy społecznej nie narusza prawa i mieści się granicach uznania administracyjnego. Od powyższej decyzji T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej w jej przypadku zachodzi szczególny przypadek z uwagi na "okoliczności życiowe, bytowe, zdrowotne i finansowe" w jakich się znalazła. Renta przyznana stronie nie wystarcza na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ups stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna jest instytucją stosowaną w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać trudnym okolicznościom życiowym. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ups, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebów. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, prawo do tego świadczenia przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza tzw. kryterium dochodowego, które na dzień wydawania zaskarżonych decyzji wynosiło 542 zł. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustawodawca w art. 41 ups, przewidział przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe specjalnego zasiłku celowego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej miesięczny dochód wynosi 753,27 zł (od 1 marca 2014 r. renta wynosi 769,05 zł). Kwota ta przekracza wysokość kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 ups). Słusznie organy obu instancji uznały, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 39 ups. Odnosząc się do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ups, wskazać należy, że przepis ten wymaga, dla przyznania specjalnego zasiłku celowego, wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Pojęcie to określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych (wyrok NSA z 31.1.2013 r., I OSK 1142/12). Zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Ponoszenie wydatków związanych z zakupem żywności, należy do typowych, codziennych wydatków obywateli. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania decyzji z [...] kwietnia 2014 r., zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego. Sąd nie neguje trudnej sytuacji materialnej skarżącej, niemniej jednak nie ona może oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej zasiłków celowych specjalnych i to w oczekiwanej przez nią wysokości, w celu stałego podwyższania swoich miesięcznych dochodów. Sąd I instancji wskazał na brak współdziałania skarżącej z organami pomocowymi. Art. 4 ups nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania - stosownie do art. 11 ust. 2 ups - może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest nieokazanie pracownikowi OPS drugiego (większego) pokoju celem oceny jego zawartości i wyposażenia. Z wywiadu środowiskowego wynika, że od dnia przeprowadzenia pierwszego wywiadu środowiskowego w lokalu - od 23 stycznia 2014 r., skarżąca uniemożliwia pracownikom socjalnym dokonania oględzin całego mieszkania. Skarżąca uniemożliwiła organom pomocowym, przeprowadzenie wywiadu z pełnoletnim synem L. K., który w jego trakcie przebywał w sąsiednim pokoju, tym którego skarżąca okazania odmówiła. Organ nie mógł ustalić, czy wnioskodawczyni ma możliwość uzyskania pomocy od syna - osoby obowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, mimo że pracownik socjalny wyjaśnił zainteresowanej na czym polega obowiązek alimentacyjny. Skarżąca ograniczyła organowi możliwość pełnej i wnikliwej oceny jej sytuacji życiowej, czym naruszyła art. 4 ups. Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w tej sprawie wnikliwie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przekonująco swe stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Prawidłowo zastosowały przepisy kpa i ustawy o pomocy społecznej. Wydając zaskarżone decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną wywiodła T. G., reprezentowana przez adw. K.P., zaskarżając wyrok SA/WA 369/15 w punkcie 1, wnosząc o: uchylenie wyroku "w całości" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie ze skargi kasacyjnej, przy złożeniu oświadczenia, że koszty te nie zostały poniesione w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania: 1. art. 7, 77, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z 8 ust. 1 ups przez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ naruszył w skarżonej decyzji wymienione przepisy; 2. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 ppsa przez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej decyzji, skutkującą zaakceptowaniem przez WSA wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.; II. prawa materialnego - błędną wykładnię: 3. art. 2 ust. 1 ups wykluczającą zdaniem WSA przyznanie skarżącej wnioskowanej formy pomocy społecznej, gdyż prowadziłoby to do uczynienia z pomocy społecznej źródła utrzymania; 4. art. 41 ups, skutkującą zaakceptowaniem przez WSA wydania przez organ decyzji z przekroczeniem uznania administracyjnego; 5. niezastosowanie art. 3 ust. 3 ups, wskazującego na kryteria jakie musi wykonywać organ administracji wykonując ustawę o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymaganiom formalnym. Dwa pierwsze zarzuty odnoszące się do prawa materialnego nie określają, na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 2 ust. 1 i art. 41 ups. Podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśniają, w jaki sposób podniesione w nich naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie (uchwała I OPS 10/09). Wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie jej pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego. Sąd I instancji trafnie uznał, że w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do uznania sytuacji skarżącej za "szczególny przypadek" w rozumieniu art. 41 ups. Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub specjalnego – na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć m.in. gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, umożliwiającej udzielenie takiej pomocy (wyrok NSA z: 28.8.2008 r., I OSK 1415/07, Lex 489083; 13.4.2011 r., I OSK 1087/10, Lex 1080871). W istocie organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyrok NSA z 23.9. 2008 r., I OSK 1511/07, Lex 489093). Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (wyrok NSA z 17. 11.2009 r., I OSK 554/09, Lex 588795). Działania strony, utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają zatem odmowę przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ups). W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko organów, które omawiany przepis zastosowały z powodu odmowy współpracy ze strony skarżącej z organami pomocy społecznej w toku przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego, w szczególności przez uniemożliwienie pracownikom socjalnym dokonania oględzin całego mieszkania i przeprowadzenia wywiadu z jej dorosłym synem (na którym w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacji skarżącej), nie wykraczając poza granice uznania. Skarżąca łamie tym samym obowiązek współdziałania wynikający z art. 4 ups. Brak takiego współdziałania - stosownie do art. 11 ust. 2 ups - może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Wprawdzie trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zapomina jednak o art. 3 ust. 1 ups, stanowiącym, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. By otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Pierwszym wysiłkiem, jaki winna uczynić ubiegająca się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocowemu pomocy w ustaleniu jego sytuacji faktycznej, czego nie robi skarżąca kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.