I OSK 1266/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 178/11 w sprawie ze skargi Starosty K. na zalecenia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od Starosty K. na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 178/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zalecenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010r., znak: [...] w przedmiocie przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Dnia [...] stycznia 2010r. Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej Wojewódzkiego Urzędu Świętokrzyskiego, działając z upoważnienia Wojewody Świętokrzyskiego zalecił jednostce kontrolowanej – Staroście K. – "przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. w celu wybrania kandydata spełniającego wymogi określone ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w terminie do 31 marca 2010r." Skargę na powyższe zalecenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Starosta K. wskazując, iż zaskarżone zalecenie stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień i obowiązków Starosty K., wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Zalecenie zawiera jednostronne i władcze polecenie określonego zachowania się w określonym terminie. Niewykonanie zalecenia jest zagrożone sankcją administracyjną kary pieniężnej, o której mowa w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.- dalej zwaną ustawą o promocji zatrudnienia). Sankcja ta powoduje, że Starosta K. posiada osobisty interes prawny w poddaniu zalecenia kontroli sądowo-administracyjnej. Ponadto zalecenie winno być kwalifikowane jako akt nadzoru nad działalnością Powiatu K., o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ppsa. Skarżący zarzucił, że sformułowanie i przekazanie zaleceń przez Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej narusza kompetencje Wojewody Świętokrzyskiego, jako organu uprawnionego do przekazania zaleceń. Wobec tego, że uregulowania szczególne zawarte w art. 10 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, dotyczące nadzoru wojewody nad wykonywaniem zadań przez starostę określają, jakie sprawy podlegają nadzorowi, ale nie wskazują kryterium na podstawie, którego jest on sprawowany, to do aktu nadzoru winny mieć zastosowanie przepisy ogólne, zawarte w ustawie o samorządzie powiatowym. Wnoszący skargę podniósł, iż z literalnej wykładni art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że warunek stażu spełnia ten kandydat na stanowisko dyrektora PUP, który pracował 3 lata u jednego z pracodawców wskazanych w art. 6 ust. 2. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaleceniu, z pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2010r. nie wynika, aby organ ten uznał brak spełnienia warunku formalnego stażu w przypadku kandydata, który pozostawał w zatrudnieniu w Urzędzie Wojewódzkim. W ocenie skarżącego nadzór wojewody ma służyć właściwej realizacji zadań wykonywanych przez starostę. Zalecenia nie podają, jaki ważny interes prawny lub faktyczny uzasadnia wydanie zalecenia w sprawie przeprowadzenia ponownie konkursu na Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. Z kilkumiesięcznego okresu pracy obecnego Dyrektora wynika, że wykonuje on zadania w sposób właściwy. Zdaniem skarżącego Wojewoda pominął, że ogłoszenie konkursu w celu wyłonienia kandydata na Dyrektora PUP jest prawnie niedopuszczalne, dopóki stanowisko to jest obsadzone przez zatrudnionego pracownika. W przypadku M. S. stosunek pracy został nawiązany na podstawie umowy o pracę. Nie można ogłaszać konkursu i dokonywać czynności powierzenia funkcji publicznej bez faktycznej i prawnej możliwości nawiązania z osobą, która ten konkurs wygrywa stosunku pracy. Tylko odwołanie dotychczasowego Dyrektora i rozwiązanie z nim stosunku pracy uzasadniałoby ogłoszenie nowego konkursu. Rozwiązanie stosunku pracy zawartego na podstawie umowy o pracę wymaga zachowania trybu przewidzianego prawem pracy, wymaga podania przyczyny i wykazania, że jest ona prawdziwa. Wojewoda nie sformułował zalecenia związanego z odwołaniem Dyrektora PUP i rozwiązaniem z nim stosunku pracy. W obecnym stanie prawnym i faktycznym starosta, jako reprezentujący pracodawcę, nie ma ku temu samoistnych przesłanek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności, względnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewoda podniósł, że art. 76 i 77 ustawy o samorządzie powiatowym są przepisami ogólnymi w stosunku do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w kwestiach dotyczących sposobu przeprowadzenia nadzoru przez wojewodę. Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami, tj. m.in. w przedmiotowej sprawie ustawą o promocji oraz ustawą o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W kwestii zarzutu dotyczącego braku wskazania przepisu prawa, który został naruszony oraz zarzutu, że punktem odniesienia dla organu nadzoru nie mogą być interpretacje Wojewoda zaznaczył, że w zaleceniach precyzyjnie zostały określone przepisy prawa, które zostały naruszone, tj. art. 9 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Organ podkreślił, że powołanie dyrektora PUP w K. było konsekwencją dopuszczenia do udziału w konkursie przez komisję kandydata niespełniającego warunków formalnych, a zatem nastąpiło ono z naruszeniem prawa. Komisja konkursowa poświadczyła, że kandydatka spełnia wymogi w zakresie wymaganego stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub instytucjach rynku pracy, co w konsekwencji doprowadziło do zawarcia umowy o pracę. Natomiast postępowanie nadzorcze wykazało w tym zakresie naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia. Powołanie na dyrektora PUP osoby nieposiadającej wymaganych przepisami prawa kwalifikacji prowadzi do naruszenia tego prawa, które winno być usunięte. Nie ma znaczenia fakt, iż powołana na to stanowiska osoba wypełnia swoje obowiązki w opinii starosty w sposób właściwy. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 240/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Starosty K. na zalecenia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] dotyczące przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał analizy czy powołanie, o którym mowa w art. 9 ust. 5a ustawy o promocji zatrudnienia jest powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy, a tym samym czy istniejący spór na tym tle jest sprawą z zakresu prawa pracy (art. 476 § 1 k.p.c.) czyli sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., do której rozpoznawania na podstawie art. 2 k.p.c. jest właściwy wyłącznie sąd powszechny. W takim bowiem przypadku postępowanie będzie toczyło się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 178/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zalecenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010r. znak: [...] w przedmiocie przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż w związku z zaleceniem zbadania jaki charakter ma powołanie na stanowisko dyrektora PUP, o jakim mowa w art. 9 ust. 5a ustawy o promocji zatrudnienia, w całości podziela stanowisko wyrażone między innymi w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2008r. sygn. II PK 78/08, że dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy nie jest pracownikiem powołanym na stanowisko w rozumieniu art. 68 § 1 kodeksu pracy (OSNP 2010/7-8/89). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy między innymi wskazał, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie mogą być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 1a ustawy o pracownikach samorządowych w odniesieniu do dyrektora powiatowego urzędu pracy, albowiem nie regulują statusu prawnego (ogółu praw i obowiązków pracowniczych) pracownika zatrudnionego na tym stanowisku. Art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia dotyczy wyłącznie trybu poprzedzającego nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy na stanowisku dyrektora powiatowego urzędu pracy, jak również kwestii reprezentacji pracodawcy samorządowego przy czynnościach związanych z powstaniem i ustaniem tego stosunku pracy. Sąd Najwyższy podkreślił, iż wskazanie w art. 9 ust. 5a ustawy o promocji zatrudnienia starosty jako osoby reprezentującej pracodawcę samorządowego przy czynnościach dotyczących nawiązania i ustania stosunku pracy dyrektora PUP odpowiada rozwiązaniu przyjętemu w art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1 tej ustawy, podejmują w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego – wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa wobec pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi innymi niż wymienieni w pkt 1-3. Natomiast wskazanie w art. 9 ust. 5a ustawy o promocji zatrudnienia na osobę wyłonioną w drodze konkursu wynika z tego, że zgodnie z art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych nabór na wolne stanowiska urzędnicze, w tym stanowiska kierownicze, osób zatrudnionych na podstawie mianowania lub umowy o pracę jest otwarty i konkurencyjny, co oznacza, że musi być poprzedzony konkursem, o którym mowa w art. 3a-3d ustawy. Reasumując Sąd wskazał, iż powołanie, o którym mowa w art. 9 ust. 5a ustawy o promocji zatrudnienia nie jest powołaniem, w rozumieniu art. 68 kodeksu pracy, a tylko wówczas, stosownie do dokonanej przez NSA wykładni spór na tym tle należałoby zakwalifikować jako sprawę z zakresu prawa pracy. Zdaniem Sądu zaskarżone zalecenie stanowi akt nadzoru, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Co prawda w przepisie tym mowa jest o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, podczas, gdy w świetle art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 poz. 1592 ze zm.) starosta nie jest takim organem, ale już zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm - dalej Kpa) starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia aktów nadzoru, objętych kontrolą sądową na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ppsa. Niewątpliwie bowiem zaskarżone zalecenie jest władczym wypowiedzeniem się organu nadzoru, jakim jest wojewoda w stosunku do starosty, działającego w zakresie polityki rynku pracy w ramach zadań należących do samorządu powiatu. Zdaniem Sądu zwłaszcza na tle uregulowań ustawy o promocji zatrudnienia starostę należy traktować jako organ samorządu powiatu, w związku z czym wydane w stosunku do niego na podstawie art. 113 tej ustawy zalecenie stanowi akt nadzoru. Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego aktu Sąd uznał, iż został on wydany przez osobę nieuprawnioną. Mianowicie zalecenie zostało podpisane przez Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej (na pieczątce nazwisko Dyrektora jest nieczytelne, ale z akt sprawy wynika, że była nim R. M.) działającego - jak by to wynikało z pieczątki - "z up. Wojewody". Tymczasem, jak to wynika z dołączonego do akt sądowych dokumentu pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2009r. Znak; [...] (k. 44), Wojewoda Świętokrzyski upoważnił R. M. na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r.o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr 31 poz. 206 ) do załatwienia w jego imieniu spraw należących do kompetencji Wydziału Polityki Społecznej i zakres upoważnienia obejmuje wydawanie decyzji administracyjnych w tych sprawach. W ocenie Sądu, na mocy tego pełnomocnictwa, R. M. jest jedynie upoważniona do wydawania decyzji w sprawach należących do kompetencji Wydziału, którego jest dyrektorem. Zgodnie z regulaminem Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z dnia 27 lipca 2009r. do zadań Wydziału Polityki Społecznej należy między innymi sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi", w szczególności w zakresie stosowania standardów rynku pracy, o których mowa w art. 35 ust. 4a ustawy o promocji zatrudnienia, spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla pracowników urzędów pracy, przestrzegania zasad i trybu wydatkowania środków Funduszu Pracy, kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wykonywanych przez samorząd terytorialny i inne podmioty, a także realizacja zadań organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia, wydawanie licencji pośrednikom pacy i doradcom zawodowym, ustalanie kryteriów wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców, wydawanie zezwoleń na pracę cudzoziemców, organizowanie i finansowanie szkoleń pracowników urzędu wojewódzkiego oraz wojewódzkich i powiatowych urzędów pracy – na podstawie art. 10 oraz 111-115 ustawy o promocji zatrudnienia. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał na różnicę występującą pomiędzy przepisami rozdziału 3 "kontrola prowadzona przez wojewodę" ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, a przepisami art. 111 – 113 ustawy o promocji zatrudnienia. Sąd podniósł, iż nie sposób nie zauważyć podobieństw między tymi regulacjami ale i istotnych różnic. O ile kontrola na podstawie obu tych aktów prawnych jest przeprowadzana w imieniu i z upoważnienia wojewody, o tyle stosownie do pierwszej z powołanych ustaw wystąpienie pokontrolne, zawierające uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości sporządza kontrolujący. Natomiast stosownie do art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia to wojewoda, w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 111, może przekazać jednostce kontrolowanej zalecenia, pouczenia oraz może zgłaszać uwagi i wnioski. Niewątpliwie przepisy ustawy o promocji zatrudnienia stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zakresie kontroli prowadzonej w oparciu o przepisy pierwszej z tych ustaw i ustawodawca zastrzegł, iż między innymi zalecenia pokontrolne może wydać wojewoda, a nie kontrolujący, przeprowadzający w jego imieniu czynności. W ocenie sądu zalecenia z art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia swoim charakterem zbliżone są do rozstrzygnięć nadzorczych, o jakich mowa w przepisach art. 76 i następne ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro ustawodawca zastrzegł, że mogą one być przekazane organom samorządu terytorialnego tylko przez wojewodę, to kwestia upoważnienia do ich wydania przez osobę upoważnioną powinna być tak samo traktowana jak kwestia możliwości upoważnienia pracownika do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Dalej Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym, że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie jeszcze pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 czerwca 1998r.o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 80 z 2001r. poz. 872 ze zm.) zaistniał spór co do tego, czy wojewoda może upoważnić pracowników, do wydawania w jego imieniu rozstrzygnięć nadzorczych. Sąd I instancji w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Wydział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 25 czerwca 2002 r. sygn. II SA/Kr 608/02, stanął na stanowisku, iż w art. 32 ustawy mowa jest o upoważnieniu do załatwienia określonych spraw w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest środkiem "załatwiającym sprawę nadzorczą", a użycie słów "a w szczególności" dowodzi, że ustawodawca obejmuje możliwością upoważnienia również wydawanie innych aktów. Wynikające z art. 32 upoważnienie do działania nie tylko "w imieniu" ale także i "na odpowiedzialność" wojewody nie oznacza przejścia kompetencji na jakikolwiek inny podmiot; jest to nadal kompetencja wojewody. To drugie stanowisko podziela część doktryny (por. Paweł Chmielnicki - Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce Wydawnictwo LexisNexis Wydanie 1 str.40, B. Dolnicki komentarz do art. 86 ustawy o samorządzie gminnym ABC Lex). Wskazując na powyższe Sąd podniósł, iż i tak nie można uznać, aby złożony do akt dokument upoważnienia z dnia [...] lipca 2009r. upoważniał R. M. do wydania w imieniu Wojewody na podstawie art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia zalecenia pokontrolnego. Zakres umocowania do podejmowania czynności z upoważnienia wojewody został w nim bowiem określony w sposób pochodny od upoważnienia wynikającego z regulaminu urzędu wojewódzkiego. Ten zaś regulamin po pierwsze nie upoważnia Wydziału Polityki Społecznej do wydawania zaleceń, a poza tym wojewoda, zdaniem sądu, nie mógłby generalnie scedować na wydział urzędu wojewódzkiego wszystkich czynności nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego, łącznie z wydawaniem rozstrzygnięć nadzorczych i innych aktów nadzoru, takich jak zalecenia. Stosownie do art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda mógłby ewentualnie, na podstawie tego przepisu, upoważnić do wydawania w jego imieniu i na jego odpowiedzialność zaleceń, o jakich mowa w art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia ale tylko konkretnemu pracownikowi (pracownikom), nie zaś wydziałowi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Świętokrzyski zaskarżając wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4 oraz art. 148 ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne przyjęcie bez uzasadnionej podstawy prawnej, iż upoważnienie z dnia [...] lipca 2009 r. dla pani R. M. udzielone przez Wojewodę Świętokrzyskiego nie dawało podstawy do podejmowania czynności w imieniu Wojewody Świętokrzyskiego na podstawie art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. do wydania zalecenia pokontrolnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przez zakwestionowanie określonych ustawowo kompetencji wojewody w zakresie udzielania upoważnień do działania w jego imieniu i na jego odpowiedzialność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż ze znajdującego się w aktach sprawy upoważnienia z dnia [...] lipca 2009r. wynika, że wojewoda na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie upoważniła panią R. M. - Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej do załatwiania w jej imieniu spraw należących do kompetencji Wydziału Polityki Społecznej. W w/w dokumencie wskazano także, że zakres upoważnienia obejmuje również wydawanie decyzji administracyjnych w tych sprawach. Dalej wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż jak wynika z Regulaminu Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z dnia 27 lipca 2009r. (znajdującego się w aktach sprawy) - Rozdział X § 102 pkt 30 lit. b i d, do zakresu działania Wydziału Polityki Społecznej należy w szczególności sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi" w tym m.in. w zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla pracowników urzędu pracy oraz kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wykonywanych przez samorząd terytorialny i inne podmioty. Jako podstawę prawną w/w zadań wskazano art. 10 oraz 111-115 ustawy o promocji zatrudnienia. Tym samym zdaniem skarżącego Sąd błędnie przyjął, że pani R. M. została upoważniona jedynie do wydawania decyzji administracyjnych w w/w sprawach. W/w wniosek nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym (upoważnienie z dnia [...] lipca 2009r.). Zdaniem Wojewody, w treści upoważnienia wyraźnie wskazano, że obejmuje ono również, a nie jedynie wydawanie decyzji administracyjnych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem, że w/w upoważnienie zostało określone w sposób pochodny od upoważnienia wynikającego z regulaminu urzędu wojewódzkiego. Pod pojęciem "nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez starostę lub powiatowe urzędy pracy" należy również rozumieć prawo do wydania zaleceń pokontrolnych w ramach sprawowanego nadzoru. Tym bardziej, że w regulaminie organizacyjnym wskazano, iż podstawą prawną w/w zadań realizowanych przez Wydział Polityki Społecznej jest art. 10 oraz art. 111-115 ustawy o promocji zatrudnienia. Wojewoda Świętokrzyski stosownie do art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie upoważnił do załatwiania w jego imieniu wyżej wskazanych zadań panią R. M. - Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej, a nie Wydział Polityki Społecznej. Tymczasem WSA w Kielcach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezzasadnie wskazał, że "regulamin nie upoważnia Wydziału Polityki Społecznej do wydawania zaleceń, a poza tym wojewoda nie mógłby generalnie scedować na wydział urzędu wojewódzkiego wszystkich czynności nadzorczych i innych aktów nadzoru, takich jak zalecenia". Należy zauważyć, że w regulaminie został jedynie wskazany zakres zadań wydziału, nie zaś upoważnienie dla wydziału do wykonywania tych zadań. Wojewoda podniósł, iż niniejsza sprawa nie dotyczy czynności kontrolnych, a czynności podejmowanych w ramach nadzoru sprawowanego przez wojewodę, a kwestią sporną jest możliwość wykonywania czynności nadzorczych przez panią R. M. - Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma jednak art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w myśl którego wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym, że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1. Przepis ten stanowi jednoznacznie, iż tylko i wyłącznie uprawnienie do wstrzymania egzekucji administracyjnej nie może być przekazane upoważnieniem do realizacji przez inne osoby. Tym samym do realizacji wszystkich zadań określonych w art. 10 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wojewoda ma prawo upoważnić pracowników urzędu wojewódzkiego, w tym również do sprawowania nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez starostę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził, iż zalecenia z art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy swoim charakterem zbliżone są do rozstrzygnięć nadzorczych i powołał dwa sprzeczne orzeczenia dotyczące możliwości upoważnienia pracowników do wydawania w imieniu wojewody rozstrzygnięć nadzorczych. Wojewoda wskazał, iż o ile w uzasadnieniu ustnym zaskarżonego wyroku zaprezentowanym na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. WSA w Kielcach wyjaśnił, iż zalecenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010r. podlega uchyleniu, gdyż zostało podpisane przez inną osobę niż wojewoda, a treść art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, iż jest to kompetencja wojewody, o tyle w uzasadnieniu pisemnym WSA w Kielcach podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Wydziału Zamiejscowego w Krakowie z wyroku z dnia 25 czerwca 2002r., sygn. II SA/KR 608/02, iż ustawodawca dopuszcza możliwość upoważnienia do wydawania aktów nadzoru. Pomimo, że orzeczenie NSA w Krakowie zostało wydane w oparciu o ustawę z dnia 05 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie, treść ówcześnie obowiązującego art. 32 w/w ustawy i treść obecnie obowiązującego art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zakresie upoważnienia do wydawania aktów nadzoru jest zbieżna. Skarżący całkowicie podzielił pogląd NSA w Krakowie, jak również stanowisko doktryny, w której dominuje pogląd, iż "nie ma ratio legis przemawiającego za odmówieniem wojewodzie prawa do upoważnienia podległego mu pracownika do podpisywania aktów nadzoru" (P. Chmielnicki - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce"). Jak wynika z uzasadnienia pisemnego zaskarżonego wyroku, WSA w Kielcach uznał, iż istnieje prawna możliwość upoważnienia pracownika do wydawania aktów nadzoru, jednakże stwierdził, że "nie można uznać, aby złożony do akt dokument upoważnienia z dnia [...] lipca 2009r. upoważniał R. M. do wydania w imieniu Wojewody na podstawie art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia zalecenia pokontrolnego". Dalej strona podniosła, iż zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OZ 284/11, które odnosi się do kwestii upoważnienia Wojewody Mazowieckiego dla Z-cy Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, w oparciu o art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, "przepis art. 19 w/w ustawy stanowi lex specialis do art. 268a Kpa jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w prawnych formach, z tym, że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym - nosicielem kompetencji, lecz pełni- w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcje tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego". Wojewoda podniósł, iż w w/w sprawie zakres upoważnienia był identyczny, jak w sprawie będącej przedmiotem skargi, ponieważ upoważnienie dotyczyło prowadzenia w imieniu organu spraw powierzonych Wydziałowi Skarbu Państwa i Nieruchomości w jego wewnętrznym regulaminie organizacyjnym, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W orzecznictwie istnieje ugruntowany pogląd, iż takie upoważnienie wywołuje skutki prawne, a osoba w nim wskazana posiada kompetencje do działania w imieniu organu, który takiego upoważnienia udzielił (por. postanowienia NSA sygn. akt: I OZ 722/10, I OZ 771/10, I OZ 974/10, I OZ 813/10, I OZ 161/11, I OZ 190/11, I OZ 146/11). W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta K. wniósł o oddalenia skargi kasacyjnej podnosząc, iż Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie sądowoadministracyjne i dokonał właściwych ustaleń faktycznych. Ponadto strona wskazała, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano naruszenia prawa materialnego podczas gdy to przepisy art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, jako przepisy prawa materialnego, mają w sprawie fundamentalne znaczenie. Dalej skarżący wskazał, iż z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednoznacznie, z którą postaci naruszenia prawa materialnego mógłby przywołać wnoszący skargę kasacyjną. Ponadto Starosta wskazał, iż zasadnie Sąd przyjął, że nie może nastąpić decentralizacja kompetencji polegającej na przekazaniu przez wojewodę kompetencji na rzecz Wydziału. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę zarzutu braku prawidłowości sformułowania skargi kasacyjnej tj. nie wskazania którą postać naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany prawidłowo acz mało czytelnie. Celem wyjaśnienia koniecznym jest przywołanie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1), w której to wyjaśniono zakres rozpoznania zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa [...] obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przyjął tezę, że w przypadku niedostrzeżenia przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mamy do czynienia ze złożonym naruszeniem prawa, polegającym na błędnej ocenie prawnej sprzężonych ze sobą dwojakiego rodzaju norm prawnych: odniesienia i dopełnienia. Normą odniesienia jest przepis komentowanej ustawy, a normą dopełnienia - przepis kodeksu postępowania administracyjnego albo ordynacji podatkowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w pełnym składzie z uwagi na fakt, że konstruując zwrot stosunkowy o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, sąd administracyjny I instancji obowiązany jest uwzględnić zarówno odpowiednie normy odniesienia, jak i dopełnienia (związek między nimi), wykazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną wadliwości jego działania może odbyć się także przez wyliczenie przepisów, z których wyprowadza się jeden z tych rodzajów norm prawnych. Mając na względzie stanowisko zawarte w cytowanej uchwale, Sąd II instancji orzekający w niniejszym składzie, aprobując powyższy pogląd uznał, iż zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu naruszenia przepisów powstępowania poprzez błędne ustalenie, iż udzielone w niniejszej sprawie upoważnienie nie dawało podstaw do podejmowania w imieniu Wojewody czynności na podstawie art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia. Wojewoda wnosząc skargę kasacyjną nie sformułował zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej wyraźnie wskazano jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 ppsa. Podnieść należy, iż Wojewoda wnosząc skargę kasacyjną nie kwestionował wykładni czy też zastosowania przywołanych wyżej przepisów lecz jedynie błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. upoważnienia oraz regulaminu. Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wskazać należ, iż sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż upoważnienie udzielone R. M. przez Wojewodę nie dawało podstaw do podejmowania czynności w imieniu Wojewody na podstawie art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia Wojewoda, w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 111, może przekazać jednostce kontrolowanej zalecenia, pouczenia oraz może zgłaszać uwagi i wnioski. W niniejszej sprawie zalecenie wydane na podstawie art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia zostało podpisane przez Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej R. M. W tym miejscy wskazać należy, iż pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda Świętokrzyski, na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, upoważnił R. M. Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach do załatwienia w jego imieniu spraw należących do kompetencji Wydziału Polityki Społecznej. Zgodnie z art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym, że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1. Zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż przepis ten stanowi jednoznacznie, że tylko i wyłącznie uprawnienie do wstrzymania egzekucji administracyjnej nie może być przekazane upoważnieniem do realizacji przez inne osoby. Tym samym do realizacji wszystkich zadań określonych w art. 10 ustawy o promocji zatrudnienia wojewoda ma prawo upoważnić pracowników urzędu wojewódzkiego. Zgodnie z art. 10 ustawy o promocji zatrudnienia do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy, oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi", w szczególności w zakresie: 1) stosowania standardów i warunków prowadzenia przez urzędy pracy usług rynku pracy, o których mowa w art. 35 ust. 5; 2) spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy; 3) przestrzegania zasad i trybu wydatkowania środków Funduszu Pracy; 4) prawidłowości zlecania realizacji zadań i usług rynku pracy; 5) kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy, wykonywanych przez samorząd terytorialny lub inne podmioty. Powyższa regulacja, a przede wszystkim użyty w art. 19 zwrot "w szczególności", dowodzi, że ustawodawca obejmuje możliwością upoważnienia również inne akty, zwłaszcza akty indywidualne "zbliżone do decyzji", a takimi są niewątpliwie zalecenia wydane w trybie art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, pomimo przytoczenia różnych podglądów, w istocie nie zakwestionował możliwości udzielenia przez Wojewodę upoważnienia do wydania w jego imieniu zaleceń, o których mowa w art. 113, a jedynie zakwestionował fakt, że w przedmiotowej sprawie, to konkretne indywidualne upoważnienie nie dawało podstaw do wydania przez R. M. zalecenia. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że zakres umocowania do podejmowania czynności z upoważnienia wojewody został określony w sposób pochodny od upoważnienia wynikającego z regulaminu urzędu wojewódzkiego. Ten zaś regulamin po pierwsze nie upoważnia Wydziału Polityki Społecznej do wydawania zaleceń, a poza tym wojewoda zdaniem Sądu nie mógłby generalnie scedować na wydział urzędu wojewódzkiego wszystkich czynności nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego, łącznie z wydawaniem rozstrzygnięć nadzorczych i innych aktów nadzoru, takich jak zalecenia. Stosownie do art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda mógłby ewentualnie na podstawie tego przepisu upoważnić do wydawania w jego imieniu i na jego odpowiedzialność zaleceń, o jakich mowa w art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia ale tylko konkretnemu pracownikowi (pracownikom), nie zaś wydziałowi. W tym miejscu podnieść należy, iż aby uznać upoważnienie za prawidłowo musi ono być po pierwsze udzielone na piśmie, a po drugie zakres upoważnienia nim objęty musi być czytelny. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione. Po pierwsze upoważnienie zostało sporządzone na piśmie, a po drugie zakres tego upoważnienia jest czytelny. Jak wynika z upoważnienia z dnia [...] lipca 2009r. Wojewoda upoważnił R. M. do załatwienia w jego imieniu spraw należących do właściwości Wydziału. W niniejszej sprawie uwadze Sądu I instancji uszedł fakt, iż Wojewoda upoważnił konkretną osobę, a nie Wydział do podejmowania w jego imieniu czynności. W tym miejscu wskazać należy, iż w uzasadnieniu uchwały z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy materialnego prawa administracyjnego, przepisy prawa procesowego przyznają kompetencje organom administracji publicznej. Przepisy te nie przyznają kompetencji jednostkom organizacyjnym aparatu pomocniczego organu administracji publicznej. Przepisy prawa przyjmują jednak rozwiązania prawne dekoncentracji wewnętrznej, której istota polega na upoważnieniu jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek organu. W sferze zewnętrznej kompetencja jest wykonywana przez organ administracji publicznej. Taka dekoncentracja wewnętrzna jest przyjęta przy określeniu wykonywania administracji publicznej przez ministra. Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Aparatem pomocniczym ministra jest ministerstwo, którego komórki organizacyjne do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa stanowią departamenty (art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala, w drodze zarządzenia, regulamin organizacyjny ministerstwa, określając zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa (art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Regulamin organizacyjny jest formą dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra. Podstawę do dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra zawiera art. 268a Kpa, który stanowi, że "Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń". Niezależnie od tego, czy dekoncentracji kompetencji dokonano w formie ogólnej regulaminu organizacyjnego, czy w formie indywidualnego upoważnienia, pracownicy ministerstwa wykonują kompetencje przysługujące ministrowi w jego imieniu. Co prawda powyższe dotyczy urzędu ministra, to jednakże z uwagi na podobieństwo unormowań zawartych w ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie powyższe uwagi można odnieść na grunt niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 13 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda wykonuje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie. W skład urzędu wojewódzkiego wchodzą komórki organizacyjne wydziały - do realizacji merytorycznych zadań urzędu. W myśl art. 16 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie szczegółową organizację oraz tryb pracy urzędu wojewódzkiego określa regulamin ustalony przez wojewodę w drodze zarządzenia. W niniejszej sprawie Wojewoda Świętokrzyski na mocy art. 16 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wydał zarządzenie nr 88/2010 z dnia 9 sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia regulaminu Świętokrzyskiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Kielcach. Jak wynika z Regulaminu Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z dnia 27 lipca 2009r. (znajdującego się w aktach sprawy) - Rozdział X § 102 pkt 30 lit. b i d, do zakresu działania Wydziału Polityki Społecznej należy w szczególności sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi" w tym m.in. w zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla pracowników urzędu pracy oraz kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wykonywanych przez samorząd terytorialny i inne podmioty. Jako podstawę prawną w/w zadań wskazano art. 10 oraz 111-115 ustawy o promocji zatrudnienia. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż sprawy wynikające z art. 113 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie należą do właściwości Wydziału Polityki Społecznej, której Dyrektorem jest R. M. i która na mocy pisemnego upoważnienia została upoważnienia do ich załatwienia. W tym miejscu podnieść należy, iż w wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 42/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że upoważniony pracownik, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu, funkcję tego organu. Upoważnienie takie nie musi przy tym dotyczyć poszczególnych spraw ale może odnosić się ogólnie do określonego rodzaju spraw. Ponadto wskazać należy, iż niezrozumiałe jest w świetle udzielonego upoważnienia stanowisko Sądu I instancji, że R. M. jest jedynie upoważniona do wydawania decyzji w sprawach należących do kompetencji Wydziału, którego jest Dyrektorem. W treści upoważnienia wskazano, że obejmuje ono również wydawanie decyzji administracyjnych, co nie oznacz, iż R. M. upoważniona była jedynie do wydawania decyzji. Wprawdzie regulamin nie wskazuje, iż sprawy Wydziału obejmują wydawanie zaleceń na podstawie art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia, to jednakże biorąc pod uwagę art. 10 oraz rozdział X regulaminu, który wskazuje, iż do podstawowego zakresu działania Wydziału Polityki Społecznej należy w szczególności sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi", w szczególności w zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych do pracowników urzędu pracy. (§ 102 pkt 30 lit b), uznać trzeba, że pod pojęciem "sprawowania nadzoru" należy rozumieć również wydawanie aktów z tym nadzorem związanych. Ponadto w ocenie składu orzekającego powołanie przez starostę dyrektora powiatowego urzędu pracy należy do spraw określonym w przytoczonym paragrafie regulaminu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd również wskazał, iż stosownie do art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda mógłby ewentualnie na podstawie tego przepisu upoważnić do wydawania w jego imieniu i na jego odpowiedzialność zaleceń, o jakich mowa w art. 113 ustawy o promocji zatrudnienia ale tylko konkretnemu pracownikowi (pracownikom), nie zaś wydziałowi. W przedmiotowej sprawie wbrew stanowisku Sądu należy uznać, iż Wojewoda upoważnił R. M. do wydawania w jego imieniu także zaleceń, o których mowa w art. 113 ustawy o promocji zatrudniania. Fakt wskazania w upoważnieniu, iż obejmuje ono również wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach należących do właściwości wydziału nie może być, co podniesiono już wyżej, odczytywany jako kompetencja do wydawania jedynie decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu wskazanie w upoważnieniu, iż obejmuje ono również prawo wydawania decyzji należy odczytywać jako upoważnienie do wydawania aktów kończących postępowanie, a także wydawanie innych aktów w toku postępowania. Fakt wydawania na skutek czynności podjętych w niniejszej sprawie zleceń, a nie decyzji nie oznacza, że w razie braku wyraźnego upoważnienia do wydawania zaleceń podczas gdy zawiera ono upoważnienie do wydawania decyzji, iż takie zalecenie zostało wydane bez upoważnienia. Wobec powyższego uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie zalecenie Wojewody Świętokrzyskiego zostało wydane przez osobę upoważnioną. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd zobligowany będzie do rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu okoliczności, iż zalecenie w niniejszej sprawie zostało wydane i podpisane przez osobę upoważnioną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie od Starosty kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Norma ta stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub części. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Mając na uwadze charakter przedmiotowej sprawy oraz podmioty w niej uczestniczące uznano, że właśnie takie szczególne okoliczności pozwalają na zastosowanie powołanej wyżej normy art. 207 § 2 ppsa.