I OSK 1370/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. i B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2612/20 w sprawie ze sprzeciwu E.P. i B.D. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Ministrowi Rozwoju i Technologii; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E.P. i B.D. solidarnie kwotę 1.040,00 (jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2612/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw E.P. i B.D. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,1785 ha (dalej nieruchomość) decyzją Wojewody [...] (dalej Wojewoda) Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2019 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę [...]. Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2020 r.) Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 164.876,00 zł, w tym na rzecz J.M. w kwocie 123.657,00 zł za udział 3/4 części nieruchomości i na rzecz E.P. i B.D. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w kwocie 41.219,00 zł za udział 1/4 części nieruchomości, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] grudnia 2019 r. stanie się ostateczna. Od decyzji z [...] lipca 2020 r. odwołanie złożyli J.M., E.P. i B.D. W odwołaniu zarzucono nieprawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, którego wysokość narusza konstytucyjne prawo stron do otrzymania słusznego odszkodowania. Strony podniosły zarzut zaniechania podjęcia działań, zmierzających do ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości, naruszenia zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej i naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, z uwagi m.in. na niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi dotychczasowych właścicieli. Odwołujący się wnieśli o poddanie operatu szacunkowego pod kontrolę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ewentualnie o dopuszczenie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie stron. Odwołanie uzupełniono pismami stron z 28 sierpnia 2020 r. i z 7 września 2020 r., w których podniesiono kolejne zarzuty dotyczące opinii o wartości nieruchomości i złożono wniosek o oszacowanie wpływu uchwalenia miejscowego planu miejscowego na spadek wartości nieruchomości. Do pisma z 28 sierpnia 2020 r. dołączono operat szacunkowy z 17 sierpnia 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J.L., [sporządzony] na zlecenie właścicieli, w celu oszacowania wartości nieruchomości. Minister Rozwoju Pracy i Technologii decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2020 r.) uchylił w całości decyzję z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z 20 kwietnia 2020 r., sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego J.Ł. (nr uprawnień [...], dalej biegły). Biegły wskazał, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona przy ul. [...], w oddaleniu od zwartej zabudowy wsi. Nieruchomość ma dostęp do drogi, w części utwardzonej kruszywem. Sąsiedztwo stanowią tereny niezabudowane, niezagospodarowane i pojedyncza zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Działka niezagospodarowania. Na działce znajduje się przepust drogowy. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniania nieruchomość leżała na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. (dalej Plan) Zgodnie z Planem, nieruchomość leżała na terenie oznaczonym symbolem 8KDW - drogi wewnętrzne i 1KDS - teren komunikacji - droga klasy ekspresowej. Celem porównania wartości nieruchomości dokonano analizy cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi na terenie powiatu [...] od stycznia 2018 r. do marca 2020 r. Badając rynek nieruchomości drogowych biegły wskazał, że ceny nieruchomości drogowych na analizowanym rynku kształtowały się w szerokim przedziale od 84,34 do 215,11 zł/m2. Na tak zdefiniowanym rynku odnaleziono 6 transakcji nieruchomościami drogowymi, z czego 4 przyjęto do ostatecznej analizy. Wskazano cechy mające wpływ na wartość nieruchomości, takie jak: położenie - 20%, sąsiedztwo - 20%, stan zagospodarowania - 10%, dojazd - 20%, jakość drogi dojazdowej - 10%, uzbrojenie - 20%. Wartość gruntu oszacowano na kwotę 152.493,00 zł, tj. 85,43 zł/m2. Wartość części składowych oszacowano w wysokości 12.383,00 zł. Łącznie wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 164.876,00 zł. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji obowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy, by po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Organ nie jest związany opinią biegłego i winien ją ocenić na równi z innymi środkami dowodowymi w ramach swobodnej oceny dowodów. W odniesieniu do operatu szacunkowego, którego sporządzenie podlega sformalizowanemu reżimowi, strona jest uprawniona do przedstawienia alternatywnego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy nie może pominąć okoliczności, że w toku postępowania przed organem II instancji do akt sprawy został złożony kontroperat, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.L. (dalej rzeczoznawca) 17 sierpnia 2020 r. W operacie tym rzeczoznawca, po ustaleniu drogowego przeznaczenia planistycznego nieruchomości, wycenił nieruchomość w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Rzeczoznawca wyceniając nieruchomość zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objął rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi na terenie powiatów [...] i [...] od stycznia 2017 r. do maja 2020 r. Na tak zdefiniowanym rynku biegły odnalazł 60 transakcji nieruchomościami drogowymi. Do ostatecznego zbioru nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął 25 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Ceny transakcji kształtowały się od 58,00 zł/m2 do 154,67 zł/m2. Do cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, rzeczoznawca wskazał lokalizację - waga 70% i znaczenie drogi w systemie komunikacyjnym lokalnym i ponadlokalnym - waga 30%. Wartość wycenianego gruntu rzeczoznawca wycenił na kwotę 252.600,00 zł, tj. 141,54 zł/m2. Na nieruchomości znajdowały się naniesienia o wartości 12.900,00 zł. Łącznie wartość wycenianej nieruchomości została oszacowana na kwotę 265.500,00 zł. Zdaniem Ministra, by dokonać oceny dowodów o wartości nieruchomości, należy zwrócić uwagę na znaczne rozbieżności w opiniach obu rzeczoznawców odnośnie [do] poziomu cen nieruchomości wycenianej. Różnica w wartościach oszacowanych w operatach szacunkowych, sporządzonych na zlecenie organu wojewódzkiego i na zlecenie strony, wynika z oszacowanej wartości jednostkowej. W operacie szacunkowym, sporządzonym na zlecenie Wojewody, wartość ta została ustalona na kwotę 85,43 zł/m2, a w kontroperacie wartość ta wyniosła 141,54 zł/m2. Różnicę w ustalonej cenie nieruchomości należy uznać za rozbieżność na tyle istotną, że nie pozwala ona na ustalenie obiektywnej wartości rynkowej nieruchomości. Tak duża różnica w oszacowanej wartości nieruchomości poddaje w wątpliwość rzetelność sporządzenia przynajmniej jednej z przedłożonych opinii o wartości nieruchomości. Wprawdzie rzeczoznawcy majątkowy są niezależni przy sporządzaniu operatu szacunkowego, niemniej nie mogą oni działać w sposób dowolny. Opinie różnych rzeczoznawców majątkowych dotyczące tej samej nieruchomości, sporządzone rzetelnie, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa oraz zasad etyki, winny być do siebie zbliżone. Wszelkie rozbieżności między opiniami, zwłaszcza dotyczące wartości nieruchomości winny zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania odszkodowawczego. Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze w przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem autorów obu opinii. Odnosząc się do oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie stron wskazano, że został on dołączony na etapie postępowania przed organem II instancji, a co za tym idzie Wojewoda nie miał możliwości dokonania oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie stron. W myśl art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu administracji publicznej I instancji [do] merytorycznego rozpoznania sprawy i obowiązek organu II instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ I instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy i uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Z uwagi na wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności i konieczność dokonania przez organ I instancji oceny operatu sporządzonego na zlecenie stron, brak jest podstaw [do] przekazania operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu wojewódzkiego, pod ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Nieuzasadniony jest zarzut niezapewnienia przez organ I instancji czynnego udziału strony w postępowaniu. Samo powoływanie się przez pełnomocnika strony na uchybienie procesowe z art. 10 kpa nie może wywierać skutku w postaci uznania, że decyzja organu I instancji obarczona jest wadliwością. By zarzut naruszenia art. 10 kpa odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana była wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W odniesieniu do wniosku o oszacowanie zmniejszenia wartości nieruchomości, z uwagi na przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Minister wskazał na brak takiej możliwości w postępowaniu, które dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej. Jedyną formą rekompensaty związaną z ewentualnym zmniejszeniem wartości nieruchomości wynikającym z jej drogowego przeznaczenia może być renta planistyczna uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. "Nr 296" [winno być "poz. 293"] ze zm.). Skargę na decyzję z [...] listopada 2020 r. wnieśli E.P. i B.D. (dalej skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucili brak przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2612/20 oddalił sprzeciw na podstawie art. 151[a § 2] w zw. z art. 64a ppsa (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Sąd I instancji uznał, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli jest decyzja [...] listopada 2020 r. uchylająca w całości decyzję z [...] lipca 2020 r., którą ustalono odszkodowanie za działkę nr [...] w łącznej wysokości 164.876,00 zł. Analiza skargi oraz jej uzasadnienia pozwala stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczą prawidłowości zastosowania przez Ministra art. 138 § 2 kpa. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli skarżący i zarzucili nieprawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Odwołujący się wnieśli o poddanie operatu szacunkowego pod kontrolę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a ewentualnie o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, sporządzonego na ich zlecenie. Odwołujący się złożyli do akt sprawy operat z 17 sierpnia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.L. Wojewoda rozstrzygając sprawę jako organ I instancji oceniał operat szacunkowy sporządzony przez biegłego J.Ł. z 20 kwietnia 2020 r. i uznając go za wiarygodny dowód w sprawie ustalił na jego podstawie odszkodowanie na rzecz właścicieli nieruchomości. Kontroperat wpłynął do akt sprawy administracyjnej na etapie postępowania odwoławczego, zatem został oceniony jedynie przez organ II instancji. Minister zwrócił uwagę na znaczące rozbieżności obu operatów i słusznie podniósł istotę zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która sprowadza się co do zasady do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji I instancji - w sprawie oparte na nietożsamym materiale dowodowym. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy, którym zazwyczaj jest organ wyższego stopnia, nie może ingerować w czynności organu I instancji, a sprowadziłoby to postępowanie administracyjne faktycznie do jednej instancji i pozbawiło organ I instancji samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym. Słusznie organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bo analiza dodatkowego dowodu w postaci wykonanego na zlecenie skarżących operatu spowodowała uzasadnione wątpliwości co do rzetelności sporządzenia przynajmniej jednego z operatów stanowiących dowody w sprawie, zgodnie z art. 75 § 1 kpa. Organ II instancji słusznie podniósł, że operat szacunkowy, będący jednym z dowodów w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji w trybie art. 77 i 80 kpa, zatem oceny winny dokonać organy obu instancji, celem zagwarantowania stronie prawa odwołania się. W wyniku złożenia odwołania przez skarżących i uwzględnienia jego uzasadnionych zarzutów w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, Minister prawidłowo uznał, że nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych zawsze ma istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 23.6.2016 r. II OSK 2606/14). W ocenie Sądu I instancji nie została naruszona dyspozycja art. 138 § 2 kpa. Operat szacunkowy stanowi podstawę ustalenia odszkodowania i w ocenie Sądu konieczne jest odniesienie się do zarzutów związanych z prawidłowością ich sporządzenia. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 18 [ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, zm. poz. 471], dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid] i stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r., przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej ugn). Artykuł 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolei jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości, m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe, zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Rzeczoznawca winien się odnieść do aktualnego sposobu użytkowania działki i ustalić, czy jest on tożsamy z celem wywłaszczenia - pod drogę oraz czy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (art. 134 ust. 1-3 ugn). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. (Dz.U. nr 207 poz. 2108 ze zm., dalej rozporządzenie) stanowi, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki NSA z: 5.11.2014 r. I OSK 1395/13; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 2.4.2014 r. I OSK 1816/13; cbosa). Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu oraz dążenia do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z 23.10.2014 r. I OSK 534/13, cbosa). W ocenie WSA, w sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przez Ministra przepisów prawa, w tym powoływanych w skardze, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda winien wnikliwie odnieść się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wszechstronnie rozpatrzyć stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) oraz szczegółowo wyjaśnić motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 kpa). Skargę kasacyjną wywiedli E.P. i B.D., reprezentowani przez adw. R.S., którzy zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 2612/20, zarzucili wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego przez pominięcie [art.] 136 § 2 kpa w kontekście oceny braku przesłanek do wydania przez Ministra zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa; 2. prawa procesowego przez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia z naruszeniem granic rozpoznania sprawy ze sprzeciwu, w sposób określony w art. 64e ppsa; 3. pominięcie wniosku skarżących o nałożenie grzywny na organ i wniosku w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania. Wniesiono o: zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości bądź uchylenie w całości wydanego przez Sąd orzeczenia przez zobowiązanie Ministra do rozpoznania sprawy w sposób określony w art. 136 § 2 kpa, tj. zgodnie z żądaniem stron, wywiedzionym w odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2020 r. wraz z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy (tj. uwzględnienia wszystkich złożonych w sprawie wniosków dowodowych); wymierzenie - na podstawie art. 151a § 1 ppsa - Ministrowi grzywny w wysokości 10.000 zł w związku z rażącym naruszeniem prawa polegającym na bezpodstawnym odstąpieniu od realizacji zgodnego żądania stron w przedmiocie wydania decyzji reformatoryjnej, tj. przez rażące naruszenie obowiązku działania zgodnie z art. 136 § 2 kpa; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych, na podstawie art. 200 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 64e ppsa oraz art. 136 § 2 kpa i art. 138 § 2 kpa (uchwała I OPS 10/09). Stosownie do art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale przede wszystkim sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celu, jakiemu winny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych... nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138). Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 730-731 nb 13); winien być interpretowany właściwie. Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 kpa, dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 kpa miało i ma celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ I instancji a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18) zmiany art. 138 § 2 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z 2.12.2011 r. II OSK 1774/10). Wojewoda w pouczeniu zawartym w decyzji z [...] lipca 2020 r. trafnie pouczył skarżących o treści art. 136 [§ 1] kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skarżący skorzystali z tego prawa, przedstawiając nowe dowody w sprawie, a ich oceny winien dokonać Minister. W doktrynie zasadnie wskazuje się - w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Weryfikacja rozstrzygnięć w toku instancji, s. 178 i n.; zob. komentarz do art. 136 i 138 § 2 i 3). W wyroku z 12.11.1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992, Nr 3–4, poz. 95) NSA przyjął: "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 KPA) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności istotne jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy, ale też treść rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Brak merytorycznego rozstrzygnięcia przy braku ustaleń stanu faktycznego sprawy wyłącza merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021, Legalis, pkt 3). Art. 15 kpa normuje zasadę, że sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu, merytorycznemu rozpoznaniu, jeśli decyzja I instancji zostanie prawidłowo zaskarżona. Rola organu II instancji nie sprowadza się jedynie do oceny decyzji I instancji. Organ odwoławczy ma sprawę załatwić. Może przy tym podzielić stanowisko organu I instancji (wówczas utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy) albo go nie podzielić (wówczas uchyla zaskarżoną decyzję). Ocena ta dokonywana jest przede wszystkim w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, lecz jeśli organ I instancji naruszył w tym zakresie przepisy postępowania, bądź pojawił się nowy dowód w sprawie, zastosowanie znajduje art. 136 kpa. W niniejszej sprawie brak było przeszkód do ustalenia przez Ministra odszkodowania. Przede wszystkim w tym przedmiocie orzekł Wojewoda, tak więc merytoryczne załatwienie sprawy przez organ I instancji otworzyło możliwość jej merytorycznego załatwienia przez organ II instancji. Minister nie był związany decyzją Wojewody i mógł ustalić inną wysokość odszkodowania. Kluczowym dowodem w sprawie był operat szacunkowy, określający wartość działki nr [...]. Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1106, nb 7). Biegłym powołanym w niniejszej sprawie był J.Ł., który przedłożył operat z 20 kwietnia 2020 r. Należy podkreślić w tym miejscu, że biegłego powołuje organ a nie strona postępowania (art. 84 § 1 kpa; art. 7 w zw. z art. 240 ust. 2 ugn), dlatego operat z 20 kwietnia 2020 r. winien lec u podstaw ustalenia odszkodowania w myśl art. 130 ust. 2 ugn. Naturalnie organ, również organ II instancji, mógł powziąć wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i uznać, że nie spełnia on kryteriów wynikających z ustawy i rozporządzenia (należy również pamiętać o możliwości zwrócenia się do biegłego o ustosunkowanie się do uwag). W takim przypadku konieczne byłoby powołanie nowego biegłego, by opracował nowy operat szacunkowy. Dokonanie tej oceny, jak również ewentualnie zlecenie przygotowania nowej opinii, było obowiązkiem organu odwoławczego. Operat z 17 sierpnia 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J.L., niepowołanego w charakterze biegłego przez właściwy organ prowadzący kontrolowane postępowanie, ma przymiot prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko skarżących, lecz nie może stanowić podstawy do ustalenia należnego im odszkodowania. Operat ten, jak i uwagi do operatu z 20 kwietnia 2020 r., winny być rozważone przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osoby dysponującą wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena ma charakter dokumentu prywatnego, choć pochodzi od profesjonalisty w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108). Sama różnica między ostateczną oceną co do wartością działki między operatem biegłego z 20 kwietnia 2020 r. oraz operatem rzeczoznawcy majątkowego z 17 sierpnia 2020 r. nie przesądzała o wadliwości operatu z 20 kwietnia 2020 r. Błędnie Minister uznał, że "Tak duża różnica w oszacowanej wartości nieruchomości poddaje w wątpliwość rzetelność sporządzenia przynajmniej jednej z przedłożonych opinii o wartości nieruchomości" (s. 3/4 decyzji z 2 listopada 2020 r.). Uznanie, że operat jest prawidłowy albo wadliwy winno zostać poprzedzone wnikliwą oceną. Minister wadliwie nie ocenił operatu z 20 kwietnia 2020 r. i nowych dowodów przedłożonych przez skarżących. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie było obowiązkiem organu II instancji, czego błędnie nie dostrzegł WSA. Faktem jest, że Sąd I instancji nie odniósł się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny (brak również wzmianki o tym wniosku w części historycznej uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2612/20; pkt 2 wniosków skargi, k. 2 akt I SA/Wa 2612/20). Skarżący kasacyjnie formułując zarzut w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej nie wskazali jednak żadnego przepisu prawa, pod kątem którego Naczelny Sąd Administracyjny mógłby się do tego zagadnienia odnieść. W tym zakresie skarga kasacyjna nie czyni zadość obowiązkowi przytoczenia jej podstaw (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 177a ppsa). Na marginesie należy zauważyć, że skoro Sąd I instancji sprzeciw oddalił (mimo podania wadliwie podstawy prawnej – art. 151 ppsa miast prawidłowo art. 151a § 2 ppsa), to brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania przed WSA (art. 200 w zw. z art. 64b § 1 ppsa). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprzeciw (art. 188 w zw. z art. 64b § 1 ppsa). Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w całości (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 781, nb 3). Wniosek o wymierzenie organowi grzywny oddalono na podstawie art. 151a § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się bowiem uchybień ze strony Ministra, które uzasadniałyby zastosowanie przedmiotowej sankcji. Sama wadliwość zaskarżonej decyzji nie uzasadnia wymierzenia grzywny. Wystarczającą satysfakcją dla skarżących, a przy tym dotkliwością dla organu, jest uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji z [...] listopada 2020 r. Rozpoznając sprawę ponownie Minister, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 § 1 kpa (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), samodzielnie oceni operat z 20 kwietnia 2020 r. i dowody przedstawione przez strony postępowania oraz orzeknie merytorycznie w przedmiocie odszkodowania (Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza jednak, czy operat z 20 kwietnia 2020 r. jest prawidłowy), szczegółowo przedstawiając w uzasadnieniu ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, a także akt subsumcji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wpisy od skargi i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za obie instancje i opłatę od pełnomocnictwa. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2a ppsa.