I OSK 1409/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R.- P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2154/09 w sprawie ze skargi A. R.- P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R.-P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. (znak [...]) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z [...] listopada 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w gminie W., obręb K., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0039 ha i nr [...] o pow. 1,1253 ha w związku z przeznaczeniem jej pod budowę autostrady A-1 od węzła Tuszyn do węzła Kamieńsk. Pismem z [...] listopada 2007 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w związku z bezskutecznym upływem terminu do zawarcia umowy sprzedaży. Decyzją z [...] października 2008 r. Wojewoda Łódzki orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania. Pismem z [...] czerwca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z [...] lipca 2009 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Od decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] lipca 2009 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości odwołanie wniosła A. R.-P. wnosząc o jej uchylenie oraz o wstrzymanie nadanego jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r. (znak nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. W tej sprawie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Tym samym – zdaniem organu – spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość udzielenia zezwolenia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury podpisał umowę na budowę i eksploatację autostrady A-1 od Strykowa do Pyrzowic. Z umowy wynika, że GDKiA Oddział w Łodzi będzie zobowiązana przekazać koncesjonariuszowi nieruchomości przeznaczone pod budowę autostrady A-1, a więc konieczne jest uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, jest niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i rozpoczęcie robót budowlanych. Odnośnie kwestii interpretacji pojęcia "uzasadnionego przypadku" – jak wskazał organ – wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 187/08. Zgodnie z tym wyrokiem nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy finansowanie inwestycji z funduszy europejskich, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem". Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Wobec natomiast braku porozumienia z A. R.-P. co do warunków nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie cywilnoprawnym, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Zdaniem organu odwoławczego, nie budził wątpliwości fakt, że postępowanie administracyjne wykazało zaistnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Organ pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej oceny stanu sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R.-P. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r. zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przez brak podstaw do zastosowania w stosunku jej nieruchomości i naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez Wojewodę Łódzkiego przez brak wskazania postawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia prawnego w tym zakresie. Uzasadniając zarzuty skarżąca podała, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego a Wojewoda pismem z [...] listopada 2007 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na skutek upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży. Dopiero decyzją z [...] października 2008 r. Wojewoda orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy wojewoda nadaje rygor natychmiastowej wykonalności w uzasadnionych przypadkach. Rygor natychmiastowej wykonalności można nadać tylko w uzasadnionych wypadkach, kierowanych interesem społecznym i gospodarczym. W tym przypadku to nie występuje. Skarżąca odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 821/07, w którym Sąd stwierdził, że samo tylko wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie jest wystarczające do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie temu zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane przesłanki uzasadniające przekazanie nieruchomości. Ponadto w decyzji z [...] lipca 2009 r. nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że skarga nie jest uzasadniona. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, jest niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym rozpoczęcie robót budowlanych. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. ma szczególny charakter, co wyraża się nie tylko w jej tytule, ale wynika z całości uregulowań, których intencja jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających przebieg inwestycji drogowych. Jej celem jest unormowanie w szczególny sposób skutków prawnych nabycia niezbędnych gruntów i uproszczenie postępowania administracyjnego w takich sprawach. Służyć to ma przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 17 ustawy przewiduje udzielenie przez właściwego wojewodę, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w uzasadnionych przypadkach. Pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, co wiąże się z pozostawieniem organowi tzw. luzu decyzyjnego. Taka swoboda nie może oznaczać dowolności, a decyzja powinna być w tym zakresie prawidłowo uzasadniona. Jak wskazał Sąd I instancji, w kwestii interpretacji pojęcia "uzasadniony przypadek" wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 23 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 187/08 stwierdzając, że nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze uzasadnionym przypadkiem. Zdaniem Sądu meriti, w tej sprawie organ wykazał istnienie przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości pod budowę autostrady A-1. Sąd I instancji rozpoznający tę sprawę ten pogląd podzielił i uznał, że stanowisko organu w zakresie wystąpienia tej przesłanki jest prawidłowe. Odnośnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd meriti wskazał na art. 17 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa o dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Wobec braku porozumienia z A. R.-P. w sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe. Nie budziło zatem – w ocenie Sądu I instancji – wątpliwości, że postępowanie administracyjne wykazało wystąpienie przesłanek z art. 17 ust. 1 i ust. 2 powoływanej ustawy i organy prawidłowo to oceniły. Decyzja z [...] lipca 2009 r. zawiera, zdaniem Sądu meriti, wbrew twierdzeniom skarżącej, zarówno podstawę prawną jej wydania – art. 104 k.p.a. i art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Przepisy te stanowiły podstawę jej podjęcia. Decyzja zawiera też uzasadnienie odpowiadające warunkom z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik A. R.-P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, pomagającej na błędnej interpretacji przesłanki uzasadnionego przypadku, w następstwie błędne stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy uzasadnia wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie rozstrzygnięcie istotnego zagadnienia prawnego, czy brak rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji o wywłaszczeniu w terminie wskazanym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a uprawnia organ do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle regulacji zawartej w zdaniu 1 art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając jedynie obowiązek wzięcia pod rozwagę z urzędu nieważności postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a.), kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do oceny podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach uznać należy, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i nie zasługuje w związku z tym na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej postawiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego. W związku z tym na wstępie wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie problem sprowadza się do oceny, czy doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego - art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) [dalej: ustawa z 10 kwietnia 2003 r.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu niewłaściwej interpretacji przesłanki "uzasadnionego przypadku", w następstwie czego błędnie stwierdzono, iż stan faktyczny sprawy uzasadnia wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. Taki bowiem zarzut postawił skarżący kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten, dotyczący błędnej wykładni wskazanego przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z treścią tego przepisu "Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe". Z jego brzmienia wynika zatem, że wydanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod budowę lub rozbudowę dróg krajowych uzależnione jest tylko od dwóch warunków, tj. wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz zaistnienia uzasadnionych przypadków. Wykazanie istnienia wymienionych przesłanek zobowiązuje wojewodę do wydania omawianej decyzji oraz do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym aspekcie podnieść należy, iż w rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że zostało wszczęte postępowanie dotyczące wywłaszczenia działki będącej własnością skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie też przyjął, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" dla wydania, na podstawie art. 17 powołanej ustawy, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z analizy treści materiału dokumentacyjnego sprawy (m.in. wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz motywy decyzji organów obu instancji) wynika, że brak możliwości niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości uniemożliwia budowę autostrady A-1. Za niezwłocznym zajęciem nieruchomości i nadaniem decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes społeczny polegający na istotnej zmianie sytuacji komunikacyjnej (budowa dróg szybkiego ruchu i autostrad, których celem jest istotne ulepszenie infrastruktury drogowej). Planowana inwestycja poprawi płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jednakże uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest możliwe bez wykazania się prawem do dysponowania terenem dla całości inwestycji, co - przy braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej -zapewnia między innymi decyzja o zezwoleniu na zajęcie terenu. Zgodzić się więc należy z Sądem pierwszej instancji, który odwołując się do wcześniejszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 187/08) stwierdził, że nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oznaczają "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że wskazane wyżej argumenty wyczerpują przesłankę zaistnienia w rozpoznawanej sprawie uzasadnionego przypadku i uzasadniają wydanie na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnieść należy się także do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, że wywłaszczony teren zostanie przeznaczony pod miejsce postojowe – tzw. Miejsce Obsługi Pasażerów, a zatem nie ma w tym zakresie miejsca faktyczne zajęcie nieruchomości pod pas drogowy. Tym samym – jak wskazał skarżący kasacyjnie – jest to część inwestycji nie związana bezpośrednio z ruchem pojazdów i nie niesie wysokiego ryzyka zagrożenia dla bezpieczeństwa. W tym aspekcie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone argumenty również nie mogą mieć wpływu na zasadność rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zbyt wąsko pojmuje pojęcie zwrot "nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe", który został zawarty w art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. W ocenie NSA, dokonując wykładni wskazanego przepisu należy mieć na względzie sformułowaną w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) definicję pasa drogowego. Stosownie do art. 4 pkt 1 tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z brzmienia przedstawionej definicji wprost wynika, że pas drogowy to nie tylko droga, ale także cała towarzyszącą mu infrastruktura. Dlatego też z samego faktu, że bezpośrednio na nieruchomości skarżącej nie będzie zlokalizowana droga nie oznacza, iż nie jest to już nieruchomość przeznaczona na pasy drogowe. Objęcie spornej nieruchomości liniami granicznymi pasa drogowego autostrady A1 w decyzji lokalizacyjnej przesądziło o jej przeznaczeniu na pas drogowy. Tym samym nie sposób zarzucić Sądowi I instancji, że nie zweryfikował czy rzeczywiście sporna nieruchomość ma być ona zajęta pod budowę pasów drogowych autostrady A-1. Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się natomiast szerzej do podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie kwestii legalności, prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, czy tok jego prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1964/06, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 821/07, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 391/06, niepublikowany). Te okoliczności podnoszone przez wnoszącą skargę kasacyjną, niewątpliwie dla niej istotne, nie mogą jednak podważać legalności kontrolowanych w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji decyzji. Mogą one być, i powinny być, rozważone w trakcie dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe jest jednym z elementów procesu wywłaszczeniowego i polega jedynie na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością. Nie pozbawia natomiast prawa własności. Nie ma również wpływu na zakres wywłaszczenia (czy obejmie ono całość czy określoną część nieruchomości) oraz na zasadność związanych z tym roszczeń na przykład do nieruchomości zamiennej, a ponadto na wysokość należnego za nieruchomość odszkodowania. Dlatego też podnoszone w tym aspekcie w skardze kasacyjnej argumenty nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania rozstrzygnięć związanych z niezwłocznym zajęciem nieruchomości, co było przedmiotem rozstrzygania w niniejszej przez organy administracji i kontroli sądowej sądów administracyjnych. Reasumując, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.