I OSK 1750/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. i D. Spółka jawna z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 843/18 w sprawie ze skargi M. Z. i D. Spółka jawna z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. II SA/Gd 843/18 oddalił skargę M. Z. i D. Spółka jawna z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1980 r., nr [...], na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37 ze zm.), stwierdził przejście na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. S, stanowiącej parcelę nr [...] (obecnie nr [...], obręb [...]), km. [...]8, o pow. 299 m², zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność nieżyjącego R. K., którego spadkobiercy nie byli znani. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość wystąpili 16 marca 2018 r. M. Z. i D. Spółka jawna. Badając wniosek Prezydent Miasta G. ustalił, że 4/5 udziałów w spadkach po poprzednikach prawnych nabył Z. K., który następnie 30 października 2008 r., w drodze umowy darowizny dokonanej aktem notarialnym Rep. A nr [...], cały przypadający mu udział w spadkach darował swojemu wnukowi M. Z. Zgodnie z oświadczeniem spadkobiercy zawartym w akcie notarialnym, jedynym składnikiem majątkowym spadku było prawo majątkowe – roszczenie o zwrot własności wywłaszczonej nieruchomości, położonej w G. przy ul. S. Ponadto, organ ustalił, że obdarowany zawarł [...] czerwca 2009 r. umowę ze Spółką D. Spółka jawna, na mocy której Spółce zlecono podjęcie działań prawnych zmierzających do odzyskania na rzecz zleceniodawcy i pozostałych następców prawnych R. K. prawa własności jak największej części przedmiotowej nieruchomości. Z umowy wynikało także, że w celu zwolnienia się z obowiązku zapłaty wynagrodzenia za odzyskanie nieruchomości, M. Z. przeniósł na D. DG sp. j. udział wynoszący 35% spadku (§ 5 ust. 1 i 2 umowy). W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Prezydent Miasta stwierdził bowiem, że nie można przyjąć, iż wbrew treści dokumentu urzędowego Z. K. dokonując darowizny udziału w spadkach i składając oświadczenie, że jedynym składnikiem majątkowym tych spadków jest roszczenie o zwrot własności nieruchomości i cały swój udział obejmujący to roszczenie daruje M. Z., objął darowizną również roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W konsekwencji M. Z. nie mógł rozporządzić roszczeniem o odszkodowanie, którego nie nabył. Przeniesienie prawa, którego zbywca nie nabył, nie powoduje skutków prawnych przejścia tego prawa. W zażaleniu M. Z. i Spółka D. wskazali, że zawierając umowę zlecenia strony z góry przewidziały możliwość rozszerzenia jej zakresu o dochodzenie odszkodowania, co też później nastąpiło. Wynika to z zakresu pełnomocnictwa notarialnego podpisanego w dniu zawarcia umowy. Na skutek rozpoznania zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że w sprawie prawidłowo ustalono, iż wnioskodawcy nie są ani podmiotami, których wywłaszczono, ani nie wykazali się właściwym dowodem, że są spadkobiercami byłego właściciela uprawnionymi do dochodzenia odszkodowania, a zawarta umowa darowizny nie obejmowała swoim zakresem roszczenia o odszkodowanie. Wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako "u.g.n."), interes prawny w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość mają podmioty, którym w dniu przejęcia przysługiwało prawo własności nieruchomości, bądź są następcami prawnymi takiej osoby. Organ wskazał, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny treści aktu notarialnego, co do którego obowiązuje domniemanie prawdziwości tego, co zostało w nim stwierdzone. Zatem wyjaśnienia wnioskodawców co do sformułowań zawartych w notarialnej umowie darowizny nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Natomiast z treści umowy wynika, że zakresem darowizny zostało objęte wyłącznie roszczenie o zwrot nieruchomości. Potwierdza to także fakt, że na mocy umowy zlecenia M. Z. zlecił Spółce D. odzyskanie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, a nie dochodzenia odszkodowania za tę nieruchomość. Organ wskazał, że dla zakresu tej umowy, wbrew twierdzeniom strony, nie ma znaczenia pełnomocnictwo do reprezentowania M. Z. w "postępowaniach administracyjnych i wszelkich czynnościach prawnych i faktycznych związanych z dochodzeniem roszczeń do nieruchomości", bowiem dokument ten określa jedynie zakres umocowania pełnomocnika. W ocenie organu o uznaniu legitymacji wnioskodawców nie może także świadczyć fakt, że w postępowaniu o sygnaturze akt akt I OSK 193/16 Sąd przyznał legitymację czynną M. Z., bowiem postępowanie to dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa, a organ administracji nie jest uprawniony do oceny w zakresie kręgu stron ustalonych w innych postępowaniach. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że M. Z. nie nabył roszczenia o odszkodowanie, w konsekwencji czego również Spółka nie jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za odjęte prawo własności nieruchomości. Ze względu zatem na fakt, że przedmiotowe żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, ziściła się przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli M. Z. i D. Spółka jawna z siedzibą w G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko organów administracji, które legło u podstaw zaskarżonego postanowienia, że skarżący nie mają interesu prawnego uprawniającego do ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, nie doszukując się przy tym naruszenia przepisów prawa, na które wskazano w skardze. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy już na wstępnym etapie badania wniosku można stwierdzić brak interesu prawnego wnioskodawcy, bez potrzeby przeprowadzenia szczegółowej analizy tego, czy wnioskodawca jest stroną postępowania. Wskazał, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia Sąd odniósł się do wniosku skarżących o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, którzy swój związek materialnoprawny z wywłaszczoną nieruchomością wywodzą z notarialnej umowy darowizny udziałów w spadku z 30 października 2008 r. oraz umowy z [...] czerwca 2009 r., na podstawie której M. Z. przeniósł na D. Spółka jawna 35% z 4/5 części udziałów w spadku po R. K. w zamian za prowadzenie działań prawnych zmierzających do odzyskania przedmiotowej nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że z umowy darowizny wynika, że Z. K. przeniósł na wnuka M. Z. udział w wysokości 4/5 w spadkach po stwierdzonych spadkodawcach, których jedynym składnikiem majątkowym było prawo majątkowe – roszczenie o zwrot własności nieruchomości zabudowanej, położonej w G. przy ul. S. Z tego wynika, że skarżący M. Z. został obdarowany roszczeniem o zwrot powyższej nieruchomości. Darowizna udziałów w spadku przewidziana jest w przepisach art. 1052 i art. 1053 i następnych Kodeksu cywilnego (k.c.). Sąd wyjaśnił, że w przypadku umowy nabycia (darowizny) spadku obowiązuje zasada nemo plus iuris ad alium trasferre potest quam ipse habet, zgodnie z którą nikt nie może przenieść więcej praw niż sam ma. Stąd też obdarowany nie nabywa praw, których nie miał darczyńca. Sąd podał, że powyższa sytuacja jest zupełnie inna, od tej którą przedstawił skarżący. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w skardze o tym, co nabywa obdarowany z umowy darowizny udziałów spadkowych decyduje bezwzględnie obowiązujący art. 922 § 1 k.c. stanowiący o składzie spadku. Sąd wyjaśnił następnie, że przepis ten odnosi się do spadku jako ogółu praw i obowiązków należących do spadkodawcy, które w chwili jego śmierci przechodzi na jego następców prawnych. Chodzi zatem o skutek prawny spadkobrania, czyli dziedziczenia na wypadek śmierci, a nie o wejście w prawa i obowiązki zbywcy spadku bądź udziałów w nim na podstawie czynności prawnej (umowy), której zakres strony mogą kształtować dowolnie, między innymi ograniczając przedmiot umowy do ściśle określonych praw i obowiązków. Natomiast wstąpienie nabywcy w prawa i obowiązki zbywcy następuje w zakresie objętym umową. Nabywca spadku bądź udziałów w nim uzyskuje wszelkie korzyści i przejmuje wszelkie obciążenia związane z dziedziczeniem jako sukcesją uniwersalną, o ile co innego nie wynika z umowy, tak jak w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że z treści aktu notarialnego obejmującego darowiznę udziałów w spadkach wynika wyraźnie, że darczyńca – Z. K. przeniósł na skarżącego M. Z. – swojego wnuka, będące w jego posiadaniu 4/5 udziałów w spadkach oświadczając przy tym, że jedynym składnikiem majątkowym spadków po jego spadkodawcach jest prawo majątkowe - roszczenie o zwrot własności zabudowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. S. Przedmiot umowy darowizny został wyraźnie skonkretyzowany w jej treści i ograniczony do roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W aktach nie zgromadzono żadnych dokumentów, które podważyłyby skuteczność tej czynności prawnej w sposób, który wywarłby wpływ na wynik kontrolowanego postępowania. Sąd podkreślił, że wady oświadczeń woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c., w tym błąd, nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego, w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Sąd zwrócił również uwagę, że umowa darowizny sporządzona została w formie aktu notarialnego, który jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i zaświadcza o dokonaniu czynności prawnej (oświadczenia woli) o określonej treści i w tej mierze korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, do czasu ich zmiany lub uchylenia, która w odniesieniu do wskazanego aktu notarialnego nie miała miejsca. W ocenie Sądu przedstawione w sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie pozostawiają wątpliwości, że skarżący M. Z. w istocie obdarowany przez Z. K. roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie nabył roszczenia o odszkodowanie z tytułu tego wywłaszczenia. Końcowo Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji stwierdzając, że skarżącym zabrakło interesu prawnego, którego ochrony w postępowaniu o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia mogliby się domagać. Procedując w zakresie wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organy obu instancji poczyniły niezbędne, prawidłowe ustalenia, których trafność pozwoliła na zastosowanie konsekwencji prawnych przewidzianych w art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organy zasadnie stwierdziły, że brak przymiotu strony postępowania o odszkodowanie uniemożliwiło wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie. Stwierdził, że poprawności tej oceny nie zmienia fakt, że w innym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1980 r., nr [...], będącej podstawą przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, M. Z. uznano za stronę. Postępowanie to wszczęto i prowadzono w oparciu o inną podstawę prawną i w tym znaczeniu brak jest tożsamości pomiędzy sprawami, która uzasadniałaby automatyzm w ocenie kluczowych kwestii, do jakiego dążą skarżący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. Z. i D. Spółka jawna z siedzibą w G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1051 w zw. z art. 1052 § 1 k.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie i ocenę, że umowa darowizny udziałów w spadkach z 2008 r. nie przeniosła na obdarowanego (skarżącego) M. Z. udziałów we wskazanych spadkach, 2) naruszenie przepisów postępowania art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie o odszkodowanie za nieruchomość, a zatem nie jest stroną postępowania. 3) naruszenie przepisów postępowania art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a, przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji błędne uznanie, iż zgodne jest z prawem zaskarżone postanowienie wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie prezydenta G. o odmowie wszczęcia postępowania, 4) naruszenie przepisu postępowania art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo iż zaskarżone postanowienie Wojewody narusza prawo. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego (art. 188 p.p.s.a), uchylenie zaskarżonego skargą postanowienia wojewody oraz bezpośrednio poprzedzającego je postanowienia Prezydenta G. oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu skarżonego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według przepisów obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Od razu należy jednak zauważyć, że żaden z zawartych w tej skardze zarzutów proceduralnych nie wytyka błędu w ustaleniach faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania m.in., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Rzeczą Sądu pierwszej instancji była zatem ocena, czy prawidłowo organ zastosował powyższy przepis uznając, że nie może być wszczęte i prowadzone postępowanie z wniosku M. Z. i D. Spółka jawna z siedzibą w G. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1980 r., nr [...]. W tym miejscu należy wskazać, że instytucja strony postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, rozumieć ją jednak należy jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym. Uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, a więc art. 28 k.p.a. uznać należy za przepis prawa materialnego, a nie jak uczynił to autor skargi kasacyjnej, jako przepis prawa procesowego. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes ten musi być indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy. W przedmiotowej sprawie ów interes prawny może być wywodzony wyłącznie z art. 128 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. M. Z. nie był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości w dniu przejęcia jej przez Skarb Państwa, decyzją z [...] marca 1980 r. Także powołanie się przez skarżącego na umowę darowizny udziału w spadkach z 30 października 2008 r., nie stanowi dostatecznej podstawy do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Świadczy o tym jednoznaczna treść § 2 i § 3 umowy darowizny z 30 października 2008 r., gdzie w § 2 Z. K. oświadcza, że jedynym składnikiem majątkowym spadków po wskazanych po poprzednikach prawnych wskazanych w § 1 umowy "jest prawo majątkowe – roszczenie o zwrot własności zabudowanej nieruchomości, położonej w G. przy ulicy S." oraz, że w wyniku powyższych spadkobrań przysługuje mu udział wynoszący 4/5 części w przedmiotowym prawie majątkowym, a w § 3, iż daruje M. Z. cały przysługujący mu udział. Skoro z treści umowy z 30 października 2008 r. wynika, że zakresem darowizny nie zostało objęte roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wyżej wskazaną nieruchomość, to M. Z., nie mając interesu prawnego, nie może być stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a więc nie żądać wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. M. Z. zawarł [...] czerwca 2009 r. umowę ze Spółką D. Spółka jawna, na mocy której Spółce zlecono podjęcie działań prawnych zmierzających do odzyskania na rzecz zleceniodawcy i pozostałych następców prawnych R. K. prawa własności jak największej części przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w celu zwolnienia się z obowiązku zapłaty wynagrodzenia za odzyskanie nieruchomości, M. Z. przeniósł na D. sp. j. udział wynoszący 35% spadku (§ 5 ust. 1 i 2 umowy). Trafnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, że również D. sp. j. nie może być stroną wyżej wskazanego postepowania. Zgodnie bowiem z zasadą nemo plus iuris ad alium trasferre potest quam ipse habe, nie można scedować na nikogo praw, których się nie posiada. Dodać należy, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny treści aktu notarialnego, co do którego obowiązuje domniemanie prawdziwości tego, co zostało w nich stwierdzone. Mogą tylko na jego podstawie stwierdzić wystąpienie określonych okoliczności, albowiem akt notarialny jest dowodem w sprawie. Kwestie te są postrzegane jednolicie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. m.in. wyrok NSA z 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1436/12 ; wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1361/12; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2224/08 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Dlatego wyjaśnienia skarżących co do sformułowań zawartych w notarialnej umowie darowizny, samowolnej zmiany przez notariusza oświadczenia darczyńcy, zakresu umowy darowizny, nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Z powyższych powodów niezasadne są zarzuty art. 1051 w związku z art. 1052 § 1 k.c. i art. 28 k.p.a. Skarżący zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. powiązali z zarzutem naruszenia z art. 1 § 2 p.p.s.a. Zarzut ten należy również ocenić jako niezasadny. Po pierwsze, zwrócić należy uwagę, że art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na jednostki redakcyjne tekstu, w szczególności na paragrafy, co sprawia, że zarzut naruszenia § 2 tego przepisu jest niezrozumiały, a więc nie pozwala na merytoryczną kontrolę w tym zakresie. Nie sposób bowiem zarzucać naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 2 tego artykułu, gdyż go nie ma. Po drugie, art. 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. także powiązany z zarzutem naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a. Skoro przepis art. 61a § 1 K.p.a., przewiduje odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu braku legitymacji strony u osoby wnoszącej żądanie wszczęcia postępowania, to jest rzeczą oczywistą, że Prezydent Miasta G. obowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ skarżący kasacyjnie nie mieli interesu prawnego pozwalającego na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wreszcie za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepisy art. 145 - 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 679/17; z10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1717/18, CBOSA). Ponadto skoro w rozpoznawanej sprawie sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, to prawidłowo został zastosowany przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.