I OSK 1864/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1607/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek B. J. i P. J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 27 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1607/16) oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez [...] nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...]. Podaniem z 9 września 2014 r. B. J. i P. J., powołując się na podstawę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zażądali wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia, a w uzasadnieniu wywiódł, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym ustawodawca nie przewidział uwzględniania jakichkolwiek roszczeń osób trzecich. Tym samym wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. W następstwie wniesionego przez wnioskodawców zażalenia, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wyraził pogląd, że badanie przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powinno nastąpić w drugim etapie postępowania tj. po wznowieniu postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji zaniechał zbadania terminowości złożenia przez wnioskodawców podania o wznowienie postępowania. Skargę na powyższe postanowienie złożył [...], wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej części swojego uzasadnienia zwrócił uwagę na charakter czynności podejmowanych przez organ po złożeniu podania o wznowienie postępowania. Wyjaśnił, że w tej wstępnej fazie postępowania, przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia, organ bada czy w sprawie spełnione są przesłanki przedmiotowe (czy zachowano termin do złożenia podania, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. oraz czy została powołana jedna z ustawowych podstaw wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a.) i przesłanki podmiotowe (czy podanie składa podmiot posiadający zdolność procesową). W przypadku jednak podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) w judykaturze przyjęto, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że składa go podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Jeżeli natomiast istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania, a taka sytuacji zaistniała w rozpatrywanej sprawie, to organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Takie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w postępowaniu co do przyczyn wznowienia. Przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki. Organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ pierwszej instancji pochopnie przyjął, że już z samej treści art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym wynika, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z faktu stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania ich poprzednikom prawnym własności czasowej tzw. gruntu warszawskiego. Ponieważ jednak działa ono ex tunc, stwarza fikcję prawną nieistnienia tego orzeczenia od początku, czyli również w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Dla potrzeb uznania wnioskodawców za strony niniejszego postępowania może to być ewentualnie skutek wystarczający, dowodzi bowiem ich praw (roszczeń) do nieruchomości będącej jego przedmiotem. Skutki stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego oddziałują na następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości. Skoro przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., a uprawnione osoby złożyły w zakreślonym terminie wniosek, o którym mowa w art. 7 tego dekretu, to mają do tego gruntu roszczenie restytucyjne, które mogłoby być naruszone decyzją uwłaszczeniową. Od daty stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego "odżył" wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym na poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w takiej sytuacji wnioskodawcy mają interes prawny we wszystkich postępowaniach dotyczących przedmiotowej nieruchomości, gdyż decyzje wydawane w stosunku do tej nieruchomości kształtują ich prawa i obowiązki, jak i stanowisko przeciwne, zgodnie z którym z faktu złożenia wniosku dekretowego nie można wywieść interesu prawnego w każdej sprawie dotyczącej takiej nieruchomości. Interes prawny ma ten, kto w dacie prowadzenia postępowania ma tytuł do nieruchomości, a nie kto takiego tytułu dopiero dochodzi, a więc ma jedynie ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego. Powyższe rozbieżne stanowiska, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyraźnie wskazują, że kwestia posiadania lub nieposiadania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym przez następców prawnych byłych właścicieli dekretowych nie jest jednoznacznie rozstrzygnięta i niewątpliwie wymaga merytorycznego zbadania w każdej indywidualnej sprawie. Nie przesądzając zatem o istnieniu interesu prawnego uczestników w żądaniu wznowienia postępowania, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że konieczne jest przeprowadzenie – po wznowieniu postępowania – pogłębionej analizy i oceny interesu prawnego uczestników z odniesieniem się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności mając na uwadze powołane orzeczenia sądów administracyjnych. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu odwoławczego w kwestii niezbadania przez organ pierwszej instancji terminowości złożenia podania, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma uczestników postępowania z 27 maja 2015 r. wynika, że o wydaniu kwestionowanej decyzji dowiedzieli się oni na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2805/13. Z powyższego wynika zatem, że podanie o wznowienie wnioskodawcy wnieśli z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Ta wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie miała jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stąd nie mogła skutkować jego uchyleniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez przyjęcie, iż w postępowaniu o stwierdzenie nabycia prawa własności gruntu Skarbu Państwa przez uczelnię publiczną prowadzonego na podstawie art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, spadkobiercy byłych właścicieli tej nieruchomości, wywodzący swoje uprawnienia wyłącznie z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogą być stroną postępowania, 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 16 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec przyjęcia, iż w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki nie miał prawa badać, czy podmiot domagający się wznowienia istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją tego Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r., b) art. 134 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice zaskarżenia i przesądzenie wbrew zakazowi reformationis in peius, na niekorzyść wnoszącego skargę [...], że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. został złożony przez spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości w terminie ustawowym. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Oceniając sprawę w powyżej opisanych granicach skargi kasacyjnej, stwierdzić na wstępie trzeba, że jej zarzuty w znacznym stopniu abstrahują od stanowiska Sądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i stanowią próbę zakwestionowania poglądu, którego Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie wyraził. I tak nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (zarzut 1), bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przyjął, aby wnioskodawcy byli stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym i zakończonego kwestionowaną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Sąd pierwszej instancji w oparciu o analizę orzecznictwa, zwrócił uwagę na rozbieżność poglądów dla określenia skutków prawnych stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego i w tym zakresie wywiódł: "Tak rozbieżne stanowiska wyraźnie wskazują, że kwestia posiadania lub nieposiadania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym przez następców prawnych byłych właścicieli dekretowych nie jest jednoznacznie rozstrzygnięta i niewątpliwie wymaga merytorycznego zbadania w każdej indywidualnej sprawie". W konkluzji Sąd ten wyraźnie stwierdził, że "(n)ie przesądzając zatem na obecnym etapie postępowania o istnieniu interesu prawnego skarżących w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego wydaniem (...) uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa zawarte w zaskarżonym postanowieniu, z którego wynika, że w rozpatrywanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji po wznowieniu postępowania pogłębionej analizy i oceny interesu prawnego skarżących z odniesieniem się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych (...)". Z powyższego jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji nie badał merytorycznie podstawy wznowienia na którą powołali się wnioskodawcy w podaniu o wznowienie postępowania, tj. pozbawienia ich udziału jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Uznał natomiast, że kwestia ta powinna być merytorycznie zbadana dopiero na etapie po wznowieniu postępowania. Z przyczyn zbieżnych z powyższymi, jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 16 K.p.a. (zarzut 2). Sąd pierwszej instancji nie przyjmował – jak się stwierdza w analizowanym zarzucie – że "w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przesłanki wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki nie miał prawa badać, czy podmiot domagający się wznowienia istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast wprost stwierdził taki obowiązek, wyjaśniając jedynie na którym etapie postępowania ma to nastąpić, tj. po wznowieniu postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. I choć autor skargi kasacyjnej doprecyzował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione stanowisko, stwierdzając, że "okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia (...)", to jednak Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podziela takiego stanowiska, chociaż i ono znajdowało swoje źródło w judykaturze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas gdy okoliczność ta jest oczywista. Natomiast jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania. Ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot, który nie jest stroną, jest natomiast decyzja, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 218/06; 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1892/06, 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06; 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07; 9 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 441/09; 1 sierpnia 2012 r. sygn akt II OSK 821/11; 22 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 2941/14; 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1139/16 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako niezasadny należało ocenić wreszcie zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a., sprecyzowany jako naruszenie zasady reformationis in peius, a więc § 2 tego przepisu. Przepis ten, ustanawiając zasadę niepogorszenia działaniem sądu materialnoprawnej sytuacji podmiotu składającego skargę, wprowadza zakaz pogorszenia sytuacji strony skarżącej, którą jednak trzeba wiązać z poszerzeniem zakresu obowiązków lub też uszczupleniem uprawnień, jakie wynikały dla strony z zaskarżonego aktu (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2015, str. 572; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 282/16). Nie można jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wiązać tego poszerzenia obowiązków czy uszczuplenia uprawnień z ocenami prawnymi wyrażonymi w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądu, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z rolą i zadaniami sądownictwa administracyjnego. Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zakaz reformationis in peius ogranicza się w istocie do zakresu orzekania sądu, a nie do jego ocen odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego sprawy wyrażonych w uzasadnieniu orzeczenia, w tym i tych, które mają wpływ na kształt przyszłego rozstrzygnięcia organu z mocy art. 153 P.p.s.a. Zakaz z art. 134 § 2 P.p.s.a. dotyczy granic wyrokowania postrzeganych wszerz (przykładowo sąd orzekł co do aktu lub jego części nie objętej zaskarżeniem, czy wykraczającej poza zakres zaskarżenia), jak i w głąb sprawy administracyjnej (przykładowo sąd oprócz zaskarżonej decyzji ostatecznej, korzystając z dyspozycji art. 135 P.p.s.a. uchylił "korzystną", bo przyznającą skarżącemu uprawnienie, decyzję organu pierwszej instancji). Oceniając natomiast materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest w ogóle władny naruszyć zakazu z art. 134 § 2 P.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 P.p.s.a. Zauważyć należy, że wszystkie niekorzystne dla strony skarżącej wnioski sądu wysnute z analizy materiału dowodowego sprawy administracyjnej czy niekorzystna dla niej interpretacja przepisów prawa mających w niej zastosowanie podlega kontroli instancyjnej. Z powyższych względów zarzut skarżącego, że wniosek Sądu pierwszej instancji o zachowaniu przez uczestników terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania narusza zakaz z art. 134 § 2 P.p.s.a. nie jest zasadny. Wręcz przeciwnie, Sąd był w pełni uprawniony i obowiązany do wypowiedzenia się w tej materii skoro przedmiotem jego kontroli było postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zasądzenia na rzecz uczestnika postępowania sądowoaministracyjnego zwrotu kosztów postępowania poza przypadkiem gdy uczestnik postępowania ma status skarżącego kasacyjnie (por. art. 203 i 204 tej ustawy), to w punkcie drugim wyroku orzeczono o oddaleniu wniosku uczestników postępowania w tym przedmiocie.