I OSK 1867/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 987/17 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 987/17 oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez jego niezastosowanie w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) powoływanej dalej jako "K.p.a.", co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] marca 2017 r. nr [...] pomimo tego, że ww. decyzja powinna zostać uchylona, a art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie znalazł zastosowania, mimo że powinien być zastosowany w niniejszej sprawie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zaaprobowanie zastosowania przez organy administracji normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 28 K.p.a. przez błędne zaaprobowanie stanowiska organu administracji co do tego, że [...] S.A. nie jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania za działki nr [...] i nr [...], zajęte pod drogę publiczną; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 155 i art. 154 § 2 K.p.a. przez uznanie, że nie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji w ww. trybie. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Prezydent Miasta C., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową ul. [...] na mocy decyzji ZRID z [...] października 2010 r. - w tym dla: 1) Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z tytułu utraty prawa własności działek o numerach geodezyjnych: [...]; 2) Spółki [...] S.A. z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego działek o numerach geodezyjnych: [...]. Spółka [...] we wniosku z [...] kwietnia 2016 r., uzupełnionym [...] września 2016 r., zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] o pow. 98 m2 i nr [...] o pow. 17m2, a w związku z tym o weryfikację ww. decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] lipca 2012 r. w trybie art. 155 K.p.a. w zakresie odszkodowania należnego [...] S.A. za ww. działki. W uzasadnieniu wniosku Spółka powołała się na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] użytkowania wieczystego nieruchomości, m. in. nr [...] i nr [...]. Prezydent Miasta C., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], działając w trybie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] lipca 2012 r. nr [...]. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania [...] S.A., decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów procesowych przede wszystkim należy wskazać, że podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Mając na uwadze to, że zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez przepisy prawa, na podstawie których zaskarżona decyzja została wydana, przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. To stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie znajduje akceptacji skarżącej kasacyjnie Spółki, która naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. upatruje przez zaaprobowanie nienależycie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje bowiem, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. nie kreuje nowego stanu faktycznego, a jedynie potwierdza stan istniejący w dniu [...] grudnia 1990 r. Oznacza to, że skoro decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana [...] lipca 2012 r., a w tym dniu [...] S.A. była użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i nr [...], była również podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa do nieruchomości. O ile trzeba zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że skutek prawny decyzji uwłaszczeniowej następuje z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., konsekwencją czego jest - w razie późniejszego wywłaszczenia prawa – konieczność ustalenia odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego, to jednak nie można podzielić stanowiska Spółki, że w sytuacji ustalenia odszkodowania na rzecz innego podmiotu, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może nastąpić w trybie art. 155 K.p.a. Rację ma Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie w istocie domaga się wydania rozstrzygnięcia na podstawie nowej dokumentacji w postaci ww. decyzji Wojewody [...] z 2014 r. o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego przez [...], a zatem z uwzględnieniem nowego stanu faktycznego sprawy. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie zauważa, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Prezydenta Miasta C. za podstawę wydania decyzji z [...] lipca 2012 r. o ustaleniu odszkodowania był odmienny od stanu faktycznego, który – zgodnie z żądaniem Spółki - organ musiałby przyjąć za podstawę wydania decyzji o zmianie decyzji z [...] lipca 2012 r. w trybie art. 155 K.p.a. Skutek materialnoprawny wydania decyzji uwłaszczeniowej polegający na potwierdzeniu stanu istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. skarżąca Spółka błędnie utożsamia ze skutkiem procesowym polegającym na przyjęciu określonych ustaleń stanu faktycznego stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Tak jak wskazał Sąd I instancji prawna możliwość zastosowania trybu określonego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Nie może ono zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Poza tym organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Niekwestionowane przez stronę skarżącą okoliczności wskazują zaś, że strony – Prezydent Miasta R. działający w imieniu Gminy R. i wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej działający w imieniu Skarbu Państwa w pismach z [...] października 2016 r. nie wyraziły zgody na zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] lipca 2012 r. (k- 1208 i k-1210 akt administracyjnych). Wobec powyższego, a także mając na uwadze brak zgody wszystkich stron postępowania, brak było podstaw do zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. Wskazać jeszcze trzeba, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAP 1999/20, poz. 637, uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1). Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3, poz. 116, stwierdzono, że w trybie art. 155 K.p.a. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. przez błędne zaaprobowanie stanowiska organu administracyjnego, że [...] S.A. nie jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania za działki nr [...] i nr [...], jest oczywiście bezzasadny. Sprawa będąca przedmiotem skargi do Sądu Wojewódzkiego dotyczyła zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Wprawdzie żądanie zmiany decyzji w istocie zostało skierowane wobec decyzji o ustaleniu odszkodowania, to jednak Sąd nie rozstrzygał o podmiotach uprawnionych do odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową ul. [...] na mocy decyzji ZRID z [...] października 2010 r., a wyłącznie o możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 K.p.a. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione w skardze kasacyjnej w pkt 1 i 5 okazały się również niezasadne wobec niestwierdzenia, że stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony z naruszeniem przepisów postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.