I OSK 1997/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D., R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 70/17 w sprawie ze skargi Z. D. i R. D. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017r. sygn. akt I SA/Wa 70/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę Z. D. i R. D. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przywoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nabycie przez Gminę O. szeregu nieruchomości położonych na terenie tej gminy zajętych pod drogi o łącznym obszarze 18,9100ha, w tym nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa. Wymieniona działka zlokalizowana jest pomiędzy stanowiącymi własność R. i Z. małżonków D. działkami nr [...] i nr [...]. R. i Z. małżonkowie D. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego w części dotyczącej działki nr [...], podnosząc, że w rzeczywistości działka ta nie istnieje. Została bowiem przez nich zagospodarowana na długo przed wydaniem decyzji, tak że obecnie należąca do ich działka nr [...] faktycznie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], czego dowodem jest wydruk ortofotomapy z Geoportalu 2, na którym uwidocznione są zabudowania zlokalizowane w obszarze tak działki nr [...], jak i działki nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), dalej powoływanej jako "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w zakresie dotyczącym działki nr [...], z uwagi na to, że inicjatorom postępowania nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że stroną postępowania komunalizacyjnego co do zasady są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku komunalizacji stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty natomiast mogą brać w nim udział po wykazaniu, że mienie to na dzień [...] maja 1990r. stanowi ich własność i tym samym nie podlega komunalizacji. Podkreślił jednocześnie, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji jako użytkownik, najemca, użytkownik wieczysty lub też bez tytułu prawnego, gdyż komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wnioskodawcy zaś nie przedłożyli dokumentów potwierdzających ich tytuł prawny do spornej działki. Z treści prowadzonej dla niej księgi wieczystej wynika natomiast, że jej właścicielem był Skarb Państwa. Wpis ten korzysta z ustanowionego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, które nie mogło być obalone w postępowaniu administracyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnieśli Z. i R. małżonkowie D., zarzucając naruszenie art. 28 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie są stronami postępowania w związku z czym nie byli legitymowani do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego. Zdaniem skarżących prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku przeciwnego. Autorzy skargi wyjaśnili, że uzyskali pozwolenie na budowę w obszarze działki nr [...], które – zgodnie z art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane – może uzyskać inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty czy zarządca nieruchomości. W związku z czym uznać należy, że przynależne im prawo własności do działki nr [...] rozciągało się także na działkę nr [...], którą zagospodarowali na długo przed wydaniem przez Wojewodę decyzji. Skarżący dodali, że w ich interesie leży zachowanie integralności zagospodarowanego terenu, jak również zapewnienie możliwości kontynuowania i dalszego rozwoju prowadzonej działalności gospodarczej. Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak też poprzedzającego go postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę Z. i R. małżonków D. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016r. wskazując w uzasadnieniu, iż przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2009r., mającej charakter deklaratoryjny, było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem [...] maja 1990r. na rzecz Gminy O. stanowiących dotychczas własność Skarbu Państwa nieruchomości, w tym położonej na terenie tej gminy działki nr [...]. Stronami takiego postępowania są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający jej własność. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w tym postępowaniu, a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności musiałby wykazać, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Takim zaś tytułem – jak prawidłowo ustaliły organy – skarżący się nie legitymowali i nie legitymują. Są oni bowiem jedynie właścicielami sąsiadującej ze skomunalizowaną działką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (objętej KW nr [...]), której zabudowa została rozciągnięta w bliżej nieoznaczonym okresie także na działkę nr [...], co jednak nie powoduje, że do tej ostatniej uzyskali oni z tego powodu tytuł prawnorzeczowy, a tym bardziej, że istniał on już w dniu [...] maja 1990r. Jak dalej podkreślono w wyroku, skoro kreujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., ma znajdować oparcie w normach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny, konkretny i realny, to w sytuacji, gdy skarżącym nie przysługiwał do skomunalizowanej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to tak rozumianym interesem w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody się oni nie legitymują. W takich okolicznościach, nawet w razie uchylenia tej decyzji i odmowy komunalizacji w części odnoszącej się do działki nr [...], nie będzie miało to wpływu na ukształtowanie ich sytuacji prawnej w zakresie przysługujących im do tej nieruchomości praw, których nigdy nie posiadali. Podsumowując Sąd uznał, że w takich uwarunkowaniach faktyczno – prawnych wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia z dnia [...] grudnia 2015r., utrzymanego w mocy własne postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r., o odmowie wszczęcia postępowania, zważywszy na oczywisty brak interesu prawnego skarżących w sprawie dotyczącej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, nie narusza art. 61a § 1 K.p.a. W ocenie Sądu przy ocenie statusu skarżących w postępowaniu komunalizacyjnym, a w dalszej kolejności w sprawie o stwierdzenie nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji, nie naruszono art. 28 K.p.a., a podnoszone w tym aspekcie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wywiedli Z. i R. małżonkowie D. Zaskarżając wyrok w całości, podnieśli następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza: • art. 28 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie są stroną postępowania, w związku z czym nie byli legitymowani z uwagi na brak interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2009r.; • art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez błędne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie w sytuacji, gdy niewątpliwym jest, iż w niniejszym postępowaniu skarżący posiadali status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, iż zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że powszechnie przyjmuje się, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi że decyzja ta dotyczy interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ponadto podniesiono, że ugruntowane stanowisko doktryny opowiedziało się za szerokim pojmowaniem interesu prawnego, tj. chroniony prawem (powszechnie obowiązującym), nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym. Poza tym interes prawny nie musi być wyprowadzony z konkretnej normy, a może wynikać z całokształtu okoliczności, jakie zaistnieją w danej sprawie Zdaniem skarżących kasacyjnie uznać należy, iż z okoliczności sprawy wynika, że posiadali interes prawny zwłaszcza, że zaskarżona decyzja niejako ogranicza, a wręcz uniemożliwia im rozwój i prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o sporną działkę nr [...] objętą decyzją Wojewody Świętokrzyskiego. W dalszej części skargi kasacyjnej podkreślono, że źródłem interesu prawnego mogą być inne normy niż normy prawa administracyjnego, jeżeli ustawa poddaje niektóre sprawy władczej ingerencji organów administracji publicznej. Skoro zatem skarżący uzyskali pozwolenie na budowę w obszarze działki nr [...], którą to zgodnie z prawem budowlanym może uzyskać tylko inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty czy zarządca nieruchomości, to niewątpliwie byli oni traktowani przez organy administracji publicznej jako właściciele działki nr [...], zwłaszcza że zagospodarowali ją na długo przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Poprzez takie postępowanie stali się oni niewątpliwie stroną postępowania, bowiem w ich interesie jest zachowanie integralności zagospodarowanego przez siebie terenu, jak również zapewnienie możliwości kontynuowania i dalszego rozwoju prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem autorów skargi kasacyjnej błędnym jest zatem przyjęcie, że stroną tego postępowania może być wyłącznie Skarb Państwa, gmina lub osoba trzecia, która wykaże że nieruchomość objęta postępowaniem stanowi jej własność. Powyższe pozostaje bowiem w sprzeczności z ugruntowanym stanowiskiem judykatury i doktryny w tym zakresie. W tym miejscu skarżący kasacyjnie wskazali, iż ustawa komunalizacyjna stanowi, iż decyzje wydane na jej podstawie nie mogą naruszać praw osób trzecich. Nie można więc, powołując się na wąsko rozumiany interes prawny, odmawiać tym osobom możliwości wykazania, że określone decyzje były bezprawne. Podkreślono, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011r. sygn. akt I OSK 1716/10 prawidłowo przyjęto, że w sytuacji gdy do mienia, którego dotyczy wniosek komunalizacyjny, podmiot rości sobie prawa, przysługuje mu interes prawny – w rozumieniu art. 28 K.p.a. – do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Skoro zatem skarżący kasacyjnie roszczą sobie prawa do nieruchomości oznaczonej nr [...] to uznać należy, iż mają oni prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, a tym samym do podejmowania czynności, w tym również zaskarżania decyzji wydanych w sprawie, która ich dotyczy. W dalszej części skargi kasacyjnej stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie Sąd dopuścił się naruszenia dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji skarżących do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009r. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący niewątpliwie posiadali status strony uprawniający ich do wystąpienia z żądaniem uchylenia przedmiotowej decyzji. W myśl K.p.a. stroną jest bowiem każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracji dotyczy jego interesu prawnego (obowiązku lub uprawnienia), albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący, zdaniem jego, interes prawny lub obowiązek. Dlatego też odmowa przyznania skarżącym prawa strony, zaakceptowana przez Sąd I instancji była działaniem nieuprawnionym i wadliwym. Skarżący wykazali nadto, jakiego to interesu prawnego lub obowiązku dotyczy żądana przez nich czynność, wobec czego nie sposób uznać, że skarżący nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W końcowej części skargi kasacyjnej jej autorzy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślili, iż pojęcie strony postępowania w sprawach związanych z nieruchomościami rozumiane jest przez orzecznictwo możliwie szeroko. Brak było zatem podstaw, aby odmówić przyznania prawa strony skarżącym, którzy działali w celu ochrony swoich ekonomicznych interesów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 28 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie są stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i w konsekwencji tego wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi. Oceniając zasadność powyższych zarzutów wypada wskazać, iż przedmiotem postępowania zainicjowanego przez skarżących było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewody Świętokrzyskiego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, w części odnoszącej się do działki nr [...] położonej w gminie O. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest – poza daną gminą – jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r. sygn. akt I OSK 1181/15; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012r. sygn. akt I OSK 660/11; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 511/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym podkreśla się, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób, gdyż wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina.(vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 1117/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym kluczowym zagadnieniem dla oceny zasadności skargi kasacyjnej jest ustalenie, czy w dniu [...] maja 1990r. skarżący posiadali tytuł prawny do działki nr [...] położonej w gminie O., uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Mając na uwadze, iż skarżący w toku postępowania nie powołali się na prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej działki, a nadto uwzględniając rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych obejmującą wpis w księdze wieczystej urządzonej dla tej działki, wskazujący, iż prawo własności do niej przynależało przed dniem [...] maja 1990r. wyłącznie Skarbowi Państwa, to należy potwierdzić poprawność konkluzji Sądu I instancji, iż skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie obejmującym działkę nr [...]. Ponadto wypada wskazać, iż poprawne jest stanowisko skarżących kasacyjnie co do wielości źródeł, z których może wynikać interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. I tak chociażby w realiach niniejszej sprawy źródłem interesu prawnego stron postępowania są nie tylko normy materialnego prawa admiracyjnego ale także przepisy art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego. Powyższe zapatrywanie nie uwzględnia jednak specyfiki postępowania komunalizacyjnego, w którym – o czy była już mowa powyżej – w sposób odrębny określony został krąg stron postępowania. Specyfika ta wyłącza od udziału w sprawie nie tylko podmioty mające interes faktyczny w sprawie wynikający chociażby z władania rzeczą bez tytułu prawnego, ale także podmioty posiadające do nieruchomości określony tytuł prawny, w tym m.in. użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego. Tym samym skarżący kasacyjnie domagając się "rozszerzonej" wykładni pojęcia interesu prawnego, zupełnie pomijają kluczowe okoliczności indywidualizujące podmiotowy aspekt postępowania komunalizacyjnego. Ponadto wypada podkreślić, iż daremnie skarżący kasacyjnie prawa własności do przedmiotowej działki upatrują w zabudowaniu jej w legalny sposób. Zabudowanie nieruchomości, nawet gdy nastąpiło w sposób zgodny z prawem, podobnie jak i inne formy władania nieruchomością, nie stanowią jeszcze samodzielnie źródła prawa własności, choć po spełnieniu dodatkowych warunków (m.in. upływu określonego czasu posiadania) do takiego prawa mogą prowadzić. Zasadnie jednak w tym zakresie konkludował Sąd I instancji, iż z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika nawet aby akcentowana przez skarżących zabudowa i użytkowanie przedmiotowej działki mogły prowadzić do uzyskania tytułu własności przed dniem [...] maja 1990r. Tym samym wypada wskazać na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 28 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. Mając natomiast na uwadze, iż zarzut naruszenia przepisów wynikowych – art. 145 § 1 pkt 1c w z. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podniesiony został wyłącznie w kontekście błędnego uznania, iż skarżący nie są stroną postępowania w sprawie nieważności decyzji komunalizacyjnej, to wobec niepodzielenie stanowiska skarżących kasacyjnie co do istnienia po ich stronie interesu prawnego w powyższej sprawie, jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenie ww. przepisów postępowania. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.