I OSK 2025/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Po 597/20 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 25 maja 2020 r. nr SKO-GG-4100/40/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 25 maja 2020 r. nr SKO-GG-4100/40/2019; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz A. A. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Po 597/20 oddalił skargę A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 25 maja 2020 r. nr SKO-GG-4100/40/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta X. 7 lipca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [1]/4 stanowiącej własność A. A. Postanowieniem z 4 sierpnia 2016 r. organ zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału wyżej opisanej nieruchomości, jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (powoływanego dalej również jako "mpzp") terenów położonych w rejonie czterech ulic: [A], [B], [C] i [D]. Wydana następnie decyzja Burmistrza Miasta X. z 3 października 2016 r. o zatwierdzeniu z urzędu podziału wyżej wymienionej działki, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 grudnia 2016 r. Kolejne postanowienie z 19 stycznia 2017 r., którym Burmistrz zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału wyżej wymienionej nieruchomości, również zostało uchylone przez Kolegium. Burmistrz decyzją z 26 maja 2017 r. zatwierdził z urzędu podział działki nr [1]/4, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 9 sierpnia 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W końcu Burmistrz Miasta X. decyzją z 16 listopada 2017 r. z urzędu zatwierdził podział działki nr [1]/4, jako zgodny z ustaleniami mpzp. Burmistrz, przed wydaniem tej decyzji, pismem z 14 listopada 2017 r., wyjaśnił A. A., że w związku z przedłużającym się postępowaniem, uzgodnienia zawarte na spotkaniu 9 lutego 2016 r. będą realizowane po dokonaniu podziału działki nr [1]/4, to jest będzie przygotowany projekt uchwały dotyczący nabycia przez Gminę części działki wydzielonej pod drogę publiczną, jak i części wydzielonej pod zabudowę jednorodzinną, której nie można wykorzystać zgodnie z przeznaczeniem. A. A. w odwołaniu od opisanej wyżej decyzji wniosła o jej uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającego ją postanowienia z 4 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z 12 lutego 2018 r. utrzymało w mocy decyzję z 16 listopada 2017 r. Opisana decyzja nie została zaskarżona. Następnie, A. A. pismem z 15 lipca 2019 r., powołując się na art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia z 4 sierpnia 2016 r., zarzucając, że w innym zakresie zostało wszczęte postępowanie w sprawie a w innym zakresie organ wydał postanowienie. Skarżąca podkreśliła, że na spotkaniu 9 lutego 2016 r. nie wyraziła zgody na podział z naruszeniem przepisów prawa i jej interesu prawnego, lecz na podział, który będzie spełniał warunek zgodności z planem miejscowym. Jak wyjaśniła, projekt podziału działki nr [1]/4 nie jest zgodny z mpzp, ponieważ w wyniku tego podziału powstanie działka nr [1]/5, przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, bez możliwości przyszłego zagospodarowania jej zgodnie z celem i przeznaczeniem w planie miejscowym. Skoro nie ma możliwości podziału działki nr [1]/4 zgodnie z mpzp, to podział narusza art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". W piśmie z 30 kwietnia 2020 r. A. A. podkreśliła, że zaskarżone postanowienie obarczone jest również wadą w zakresie wskazania prawidłowej powierzchni działki nr [1]/4, przez co nie została zachowana tożsamość przedmiotowa nieruchomości. Ponadto, sporne postanowienie nie zawierało załącznika graficznego, a organ orzekł w decyzji o podziale sprzecznie z protokołem uzgodnień. Co więcej, decyzja nie zawiera obligatoryjnego elementu, to jest mapy z projektem podziału nieruchomości i wykazu synchronizacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 25 maja 2020 r. nr SKO-GG-4100/40/2019 odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z 4 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. A. na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności zarówno decyzji, jak i postanowienia, może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., ponieważ zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy ciężar gatunkowy naruszenia prawa przeważa nad dobrem, jakie stanowi pewność obrotu prawnego. Ponadto, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak w postępowaniu odwoławczym, jak i zażaleniowym. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiot omawianego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy procesowej przez ocenę legalności decyzji czy też postanowienia, wydanych w postępowaniu zwykłym. Przy czym ocena ta powinna uwzględniać jedynie najcięższe wady decyzji, czy postanowienia, które ustawodawca wymienił w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie wystąpienia choćby jednej z takich wad obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji, czy postanowienia. Jednocześnie, oznacza to, że stwierdzenie innych niż wymienione w tym przepisie uchybień, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego aktu. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, skarżąca zażądała od Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzenia nieważności postanowienia z 4 sierpnia 2016 r. We wniosku o stwierdzenie nieważności jako jego podstawę prawną wskazała art. 156 § 1 K.p.a. bez sprecyzowania konkretnej przesłanki. Kolegium szczegółowo ustosunkowało się więc do każdej z przesłanek wymienionych w powyższym przepisie, lecz nie dopatrzyło się spełnienia którejkolwiek z nich i odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że postanowienie z 4 sierpnia 2016 r. nie narusza przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), ponieważ wydał je Burmistrz Miasta X., na terenie którego podlegająca podziałowi nieruchomość się znajduje. Nie jest też sporne, że teren ten został objęty planem zagospodarowania przestrzennego Miasta X. Sąd I instancji wskazał, że spornemu postanowieniu nie można zarzucić, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). W trakcie trwającego kilka lat postępowania Burmistrz wydał wprawdzie 19 stycznia 2017 r. kolejne postanowienie opiniujące projekt podziału działki nr [1]/4, jednakże postanowienie to, na skutek zażalenia skarżącej, zostało uchylone przez Kolegium 20 marca 2017 r. Bezsporne jest również, że postanowienie z 4 sierpnia 2016 r. zostało skierowane do osoby będącej stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym, to jest do skarżącej, która była wówczas właścicielką podlegającej podziałowi działki nr [1]/4. Zatem, jak zauważył Sąd I instancji przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. również nie wystąpiła. Sąd I instancji, odnosząc się do niewykonalności postanowienia w dniu jego wydania, czy trwałego charakteru tej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), podkreślił, że przez niewykonalność, o której mowa wyżej rozumie się niewykonalność faktyczną (brak możliwości technicznych wykonania postanowienia) lub prawną (z obowiązujących przepisów wynika nieusuwalna przeszkoda w wykonaniu postanowienia). Spornemu postanowieniu takiego charakteru przypisać nie można. Postanowienie to stwierdza istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego, to znaczy stwierdza zgodność wstępnego projektu podziału z mpzp, i jako takie nie podlega wykonaniu. Pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że nie zaszły też przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia z 4 sierpnia 2016 r., wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 6 i 7 K.p.a. Wykonanie spornego postanowienia, czyli przystąpienie do jego realizacji, a zatem kontynuowanie prac związanych ze sporządzeniem projektu podziału, który będzie przedmiotem decyzji zatwierdzającej, nie mogłoby wywołać czynu zagrożonego karą. Sporne postanowienie nie zawiera również wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, gdyż brak przepisu szczególnego ustanawiającego taką nieważność Sąd I instancji zaznaczył, że z zarzutów sformułowanych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z 4 sierpnia 2016 r. nie wynika, aby powoływała się na którąkolwiek z omówionych wyżej przesłanek. Zasadniczym zarzutem w stosunku do wyżej wymienionego rozstrzygnięcia jest stwierdzenie przez skarżącą, że wstępny projekt podziału działki nr [1]/4 nie jest zgodny z mpzp, ponieważ w wyniku tego podziału powstanie działka przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe bez możliwości jej przyszłego zagospodarowania zgodnie z celem przeznaczenia w planie miejscowym. Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd I instancji wyjaśnił, że ze spornego postanowienia wynika, że podstawę prawną jego wydania stanowiły przepisy art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Natomiast, z datowanego na 29 lipca 2016 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie podziału działki nr [1]/4 wynika, że wszczęto je 7 lipca 2016 r. z urzędu, celem wydzielenia z niej części działki przeznaczonej pod drogę publiczną (ul. [E]), zgodnie z mpzp Miasta X. dla tego terenu. Nie ulega wątpliwości, że budowa ul. [E] w X. jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Realizacja tego celu wymagała w pierwszej kolejności wszczęcia postępowania w oparciu o powyższą regulację i wydania postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Sporne rozstrzygnięcie jest takim właśnie postanowieniem, które wydał Burmistrz Miasta X., opiniując wstępny projekt podziału działki nr [1]/4. Zatem, w opinii Sądu I instancji, nie można zarzucać, że omawiane postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Odnosząc się natomiast do przesłanki rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji wyjaśnił, że etap postępowania administracyjnego, mający na celu wydanie opinii co do zgodności wstępnie proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami obowiązującego mpzp, dotyczy tylko i wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z tym planem. Burmistrz dokonał badania takiej zgodności z planem, opiniując pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości jasko zgodny z ustaleniami mpzp w rejonie czterech wymienionych w postanowieniu ulic. Sąd I instancji zgodził się z organem, że wydanie takiej opinii nie przesądza jeszcze, iż dojdzie faktycznie do podziału nieruchomości, gdyż o tym przesądza kolejny etap postępowania. Ponadto, zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, co wynika wprost z treści art. 93 ust. 2 u.g.n. Jednakże skarżąca zupełnie pomija, że tego rodzaju ustaleń dokonuje organ wydający opinię przed jej wydaniem. Opinia może być kwestionowana w trybie instancyjnym, przez złożenie zażalenia. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżąca nie skorzystała z takiej możliwości, przez co wyżej wymienione postanowienie stało się ostateczne, umożliwiając kontynuowanie postępowania zmierzającego do zatwierdzenia projektu podziału. Zdaniem Sądu I instancji, badanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału z mpzp pod kątem prawidłowości przyjęcia tej zgodności (w myśl art. 93 ust. 2 u.g.n.) oznaczałoby dokonywanie nowych ustaleń faktycznych, co w tym nadzwyczajnym trybie nie jest dopuszczalne. Zatem, nie można podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego "obrazy przepisu art. 93 ust. 4 i 5" u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ nieważność spornego postanowienia mogłaby wystąpić jedynie wówczas, gdyby zarzucana przez skarżącą obraza tego przepisu przybrała formę rażącego naruszenia prawa, czego zasadnie nie dopatrzyło się Kolegium. W opinii Sądu I instancji, zarówno zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, jak i uzasadnienie zarzutów skargi, zmierzają w istocie do podważenia ustaleń faktycznych postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 lutego 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 16 listopada 2017 r., zatwierdzającą projekt podziału działki nr [1]/4, wydaną na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Jak zauważył Sąd I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie, działało na podstawie przepisów prawa i w sposób, któremu nie można przypisać uchybienia zasadzie zaufania do organów administracji publicznej. Brak jest również podstaw do zarzucenia Kolegium naruszenia art. 10 § 1, art. 11, art. 124 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126, art. 7 K.p.a. i w związku z art. 77 oraz art. 80 K.p.a., ponieważ żadnego z tych przepisów Kolegium nie naruszyło podczas rozpatrywania sprawy. Jak zauważył Sąd I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu w obszerny i dokładny sposób rozważyło ewentualne wystąpienie każdej kolejnej, enumeratywnie wyszczególnionej w art. 156 § 1 K.p.a., przesłanki nieważności spornego postanowienia, zaś swoje rozważania zawarło w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. i w związku z art. 6 K.p.a. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr [1], poz. 130), przez jego błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. stanowią podstawę prawną do wydania przez Burmistrza Miasta X. postanowienia z 4 sierpnia 2016 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1]/4, które to postępowanie zostało wszczęte z urzędu, podczas gdy art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n. stanowią podstawę do wydania wstępnej opinii o podziale nieruchomości jedynie w postępowaniu wszczętym na wniosek strony; tym samym, Sąd I instancji błędnie przyjął, że postanowienie z 4 sierpnia 2016 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej, co miało wspływ na wynik sprawy; 2) w przypadku uznania przez NSA, że zarzut nr 1 nie jest zasadny, zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w związku z art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że postanowienie z 4 sierpnia 2016 r. (wskazujące, że wstępny projekt podziału działki nr [1]/4 jest zgodny z ustaleniami uchwały w sprawie mpzp wraz z jej graficznym załącznikiem), bez wskazania w tym postanowieniu możliwości zagospodarowania w związku z przeznaczeniem wydzielonych działek (zgodnie z art. 93 ust. 2 u.g.n.) jest warunkiem wystarczającym do uznania przez Sąd I instancji, że postanowienie to zostało wydane bez rażącego naruszenia prawa, co miało wpływ na wynik sprawy; w sytuacji gdy art. 93 ust. 2 u.g.n. wskazuje, że zgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, przy uwzględnieniu treści mpzp, w tym jego części graficznej (zwłaszcza części działki po wydzieleniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) oznaczonej w mpzp symbolem MN, gdzie na części tej działki należącej do wnoszącej skargę kasacyjną, mpzp przewiduje ograniczenia, polegające na zakazie zabudowy tej działki; II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 K.p.a. polegające na niepełnej analizie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to jest: a) treści § 1 ust. 3 lit. c w związku z § 8 ust. 2 pkt od 1 do 2 uchwały Rady Miejskiej w X. z dnia 30 listopada 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie ulic: [A], [B], [C], [D] wraz z jej graficznym załącznikiem, które to przepisy określają warunki prawidłowego zagospodarowania i ograniczenia w zabudowie nieruchomości oznaczonej w tym planie symbolem MN (między innymi część działki nr [1]/4 oznaczona tym symbolem); b) wstępnego projektu podziału działki nr [1]/4 pozytywnie zaopiniowanego postanowieniem Burmistrza Miasta X. z 4 sierpnia 2016 r i braku sprawdzenia przez Sąd I instancji, czy wstępny projekt podziału działki nr [...] odpowiada wszystkim warunkom zawartym w planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości realizacji zagospodarowania i zabudowy nowo powstałych działek, nie tylko co do oznaczenia symbolu działki (to znaczy, jakie jest jego przeznaczenie), ale także w zakresie innych jego elementów, w tym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, czy nieprzekraczalnych linii zabudowy, które powodują że zabudowa o funkcji podstawowej nie może być na przedmiotowym terenie realizowana; te okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zagadnienia, czy po dokonaniu podziału działki nr [1]/4 nowo powstała działka, oznaczona w planie zagospodarowania symbolem MN, przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, będzie możliwa do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w wyżej wymienionym mpzp oraz czy na nowo powstałej działce będzie możliwa budowa obiektów i budynków służących do powstania zabudowy jednorodzinnej wraz z jej całą infrastrukturą, bowiem w przypadku, gdy taka możliwość nie występuje, nie jest możliwe wyodrębnienie działki pod zabudowę, w sytuacji kiedy ograniczenia takie wynikają z treści mpzp; 2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi ze względu na uznanie, że zaskarżone postanowienie z 4 sierpnia 2016 r. odpowiada prawu i nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, podczas gdy wstępny projekt podziału działki nr [1]/4 został dokonany niezgodnie z ustaleniami mpzp i tym samym, postanowienie z 4 sierpnia 2016 r., opiniujące pozytywnie ten podział, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w postępowaniu wszczętym z urzędu w przedmiocie podziału nieruchomości, związanym z realizacją celu publicznego, nie wydaje się postanowienia zawierającego opinię o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Taki pogląd został wyrażony m.in. w wyroku NSA z 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07. W razie dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. oraz w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. Oznacza to, że organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Dlatego też, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie uznał, że postanowienie z 4 sierpnia 2016 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej, a podstawą jego wydania jest art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Jednakże, jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, nie istnieje przepis, który nakazywałby lub uprawniał organ do wydania postanowienia opiniującego podział nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie podziałowe zostało wszczęte przez organ z urzędu. Przeciwnie, z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, powyższe oznacza, że postanowienie z 4 sierpnia 2016 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. W orzecznictwie jest prezentowany pogląd, zgodnie z którym wydanie decyzji lub postanowienia bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, kiedy akt ten został wydany z urzędu, choć mógł być wydany wyłącznie na wniosek (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2247/96, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 476/04). Następnie, wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że w wyniku wstępnego podziału działki nr [1]/4 miała powstać działka przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe (MN). Taki projekt podziału działki nie spełnia jednak wymogu zgodności z planem miejscowym, ponieważ nowo powstałej działki nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją, co wynika z § 1 ust. 3 lit. c w związku z § 8 ust. 2 pkt 1 - 2. Na części działki nr [1]/4, która jest oznaczona w mpzp symbolem MN, mpzp (część graficzna) przewiduje zakaz zabudowy w odległości od linii wyznaczającej drogę aż do linii podziału wyznaczonej w części graficznej planu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego oraz wyznacza nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Tym samym, po podziale działki nr [1]/4 i po powstaniu samodzielnej działki przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną, działka ta nie będzie mogła być wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, jaki wynika z mpzp. Zatem, wstępny projekt podziału działki nr [1]/4 nie spełnia warunku zgodności z mpzp, ponieważ w wyniku podziału powstanie działka oznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, bez możliwości przyszłego zagospodarowania działki zgodnie z celem i przeznaczeniem w planie miejscowym. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w mpzp, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie (tak NSA w wyroku z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 107/13). Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta X. przy wydawaniu opinii w przedmiocie wstępnego podziału działki nr [1]/4 nie dokonał oceny co do możliwości (nawet hipotetycznej) realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie, tym bardziej, że na terenie oznaczonym symbolem MN należącym do wnoszącej skargę kasacyjną, istnieje zakaz zabudowy. Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że o przeznaczeniu terenu na funkcję mieszkaniową MN nie decyduje wyłącznie oznaczenie naniesione na rysunku planu, ale również inne jego elementy, w tym linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, czy linie nieprzekraczalne zabudowy, co powoduje, że zabudowa o funkcji podstawowej nie może być na przedmiotowym terenie realizowana. Zatem wydzielenie działki budowlanej o przeznaczeniu MN, z działki nr [1]/4, jako terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małych domów o niskiej intensywności, nie jest zgodne z obowiązującym mpzp. Organ przy wydawaniu postanowienia z 4 sierpnia 2016 r. rażąco naruszył więc art. 93 ust. 2 u.g.n . Jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, doręczone jej postanowienie z 4 sierpnia 2016 r. nie zawierało załącznika graficznego (to jest wstępnego podziału nieruchomości oznaczonej nr [1]/4), natomiast z treści postanowienia nie wynikało jakie działki (o jakich oznaczeniach oraz powierzchni) wydzielono. Nie można wnioskować, że brak załącznika graficznego do postanowienia z 4 sierpnia 2016 r. wynikał z omyłki organu, ponieważ w treści postanowienia nie widnieje adnotacja o załącznikach, które organ załączył do postanowienia. Poza brakiem dołączenia części graficznej, organ nie zamieścił szczegółowego opisu, jakie działki, o jakim przeznaczeniu i o jakiej powierzchni zostaną wydzielone. Również sposób wydania wyżej wymienionego postanowienia był nieprawidłowy. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła więc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawił w obrocie prawnym postanowienie, które wywołuje w stosunku do niej negatywne skutki prawne, polegające na tym, że na podstawie tego postanowienia mogą być wydawane dalsze decyzje, dotyczące podziału działki nr [1]/4 w sposób określony w tym postanowieniu. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna została uwzględniona, gdyż zasadnie zarzucono Sądowi I naruszenie prawa materialnego, to jest art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. i w związku z art. 6 K.p.a. W skardze kasacyjnej wskazano wprawdzie, jako formę naruszenia prawa materialnego, błędne zastosowanie, to jednak argumentacja uzasadniająca naruszenie powyższych przepisów wskazuje na ich błędną wykładnię. Autorka skargi kasacyjnej podała bowiem, że wadliwe było uznanie przez Sąd I instancji, że art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. stanowią podstawę prawną do wydania przez Burmistrza Miasta X. postanowienia z 4 sierpnia 2016 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1]/4, w sytuacji, w której postępowanie zostało wszczęte z urzędu, podczas gdy przepisy art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n. stanowią podstawę do wydania wstępnej opinii o podziale nieruchomości jedynie w postępowaniu wszczętym na wniosek strony. Takie rozumienie powyższych przepisów przywiodło skarżącą kasacyjnie do wniosku, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że postanowienie z 4 sierpnia 2016 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej, co miało wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać przy tym, że nieprawidłowe było powiązanie powyższego zarzutu naruszenia prawa materialnego z przepisem § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. poz. 2663), które weszło w życie z dniem 21 grudnia 2004 r. i obowiązywało na dzień wydania postanowienia Burmistrza Miasta X. z 4 sierpnia 2016 r. Powyższe uchybienie i nieprawidłowe sklasyfikowanie przez autorkę skargi kasacyjnej zarzutu kasacyjnego nie stanowiło jednak przeszkody w jego ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy uznaniu, że tak postawiony zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez błędną wykładnię (por. uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przypomnieć też należy, że wszczęcie postępowania o podział nieruchomości następuje na wniosek lub z urzędu (art. 97 ust. 1 u.g.n. i § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.). Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Podziału nieruchomości można więc dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przez co ustawodawca przyjmuje zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 u.g.n.). A zatem tylko taki podział nieruchomości jest dopuszczalny, w wyniku którego powstałe działki gruntu będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem, jaki został przewidziany w planie miejscowym dla terenu, na którym te działki są położone. Spełnienie tego kryterium podlega ocenie procesowej w formie postanowienia, które stanowi w istocie prawnie określoną i wiążącą formę wykładni przepisów mpzp (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.) na potrzeby dokonywania ewidencyjnego podziału nieruchomości. Natomiast w postępowaniu o podział nieruchomości wszczętym z urzędu nie wydaje się postanowienia zawierającego opinię o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym, ponieważ organ orzekający z urzędu zobowiązany jest zbadać w toku postępowania zaistnienie przesłanki zgodności, a w samej decyzji orzec w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału. Powyższe pozwala na przyjęcie poglądu, że do wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości niezbędne jest uprzednie, w tym samym postępowaniu, wydanie opinii o zgodności proponowanego podziału (wstępnego projektu) z planem miejscowym, skoro bez takiej opinii nie jest prawnie dopuszczalne sporządzenie projektu podziału nieruchomości jako przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji o jego zatwierdzeniu. Jak wskazano w glosie M. Wolanina do wyroku NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z 23 września 1998 r. sygn. akt I SA/Rz 899/98 (OSP 1999, z. 5, poz. 106), opinia o zgodności proponowanego podziału nieruchomości nie może być wydana przed wszczęciem postępowania podziałowego, a stanowi procesowy element postępowania podziałowego. W związku z powyższym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w części doktryny przyjmuje się, że postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią planu miejscowego jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 9 rozporządzenia, to powinien zostać zatwierdzony (vide np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07, z 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1063/15, czy z 21 lipca 2-23 r. sygn. akt I OSK 921/20 oraz Marian Wolanin – Podziały i scalenia nieruchomości, wyd. C.H.BECK Warszawa 2011, s. 235). W świetle powyższego wydanie przez Burmistrza Miasta X., w ramach postępowania podziałowego wszczętego z urzędu, postanowienia z 4 sierpnia 2016 r. opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości będącej własnością skarżącej, jako zgodny z ustaleniami mpzp terenów położonych w rejonie czterech ulic: [A], [B], [C] i [D], nastąpiło bez podstawy prawnej, co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nietrafna była więc ocena Sądu I instancji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia. Tym samym odnoszenie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych jest bezprzedmiotowe. W tej sytuacji konieczne było uchylenie, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 25 maja 2020 r. nr SKO-GG-4100/40/2019. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy właściwy organ administracji uwzględni wykładnię powołanych wyżej przepisów przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), uwzględniając opłaty z tytułu wpisów od skargi (200 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA (480 zł) oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).