I OSK 2252/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie NSA Wojciech Mazur del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 347/13 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia 30 maja 2012 r. nr 2655/2012 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 347/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 maja 2012 r., nr 2655/2012 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego sprawy. Uchwałą z dnia 19 września 2001 r., nr 267/01 Zarząd Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy wyraził zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych położonych w Warszawie przy ulicy [...] wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. Załącznik do uchwały w postaci wykazu nr 31/2001 z wyliczeniem lokali znajdujących się w tym budynku został podany do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Na mocy umowy najmu z dnia 28 czerwca 1990 r. najemcą jednego z tych lokali, tj. lokalu nr [...], został M. K.. Na posiedzeniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. Zarząd Dzielnicy Praga-Południe podjął "kierunkową decyzję o niewyrażeniu zgody na sprzedaż" wspomnianego lokalu ze względu na wątpliwości – podniesione w notatce Wydziału Zasobów Lokalowych – co do tego, czy najemca w nim stale zamieszkuje. W konsekwencji Zarząd – na wniosek Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego – przywołaną wyżej uchwałą z dnia 30 maja 2012 r. zdjął ten lokal z wykazu nr 31/2001, o czym M. K. został powiadomiony pismem z dnia 6 czerwca 2012 r., doręczonym w dniu 13 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 9 listopada 2012 r. M. K. w związku z uchwałą z dnia 30 maja 2012 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, po czym w dniu 18 grudnia 2012 r. wniósł na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. Zarząd Dzielnicy Praga-Południe "oddalił" wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku już na wstępie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona nią uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Następnie wskazał, że skarżący wniósł skargę w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), mimo iż uczynił to w chwili, gdy nie otrzymał jeszcze odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została bowiem złożona z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu od dnia, w którym wezwanie to wniesiono. Sąd nie zgodził się również z poglądem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Uznał, że stanowi ona akt jednostki samorządu terytorialnego, niebędący aktem prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, o którym mowa wart. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do spraw takich zaliczył administrowanie mieniem komunalnym, które ma służyć gminie do wykonywania jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców, w tym rozstrzyganiu o losach nieruchomości gminnych, tj. o tym, czy mają one pozostawać własnością gminy, czy też powinny być zbyte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił zatem zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, dochodząc do wniosku, że sposób jej uchwalenia pozostaje w sprzeczności z procedurą określoną przez art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.) oraz w uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r., nr XLII/999/2004 w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielorodzinnych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 309, poz. 9574 ze zm.), będącej aktem prawa miejscowego. Ten ostatni przepis w § 7 ust. 1 przewidywał bowiem wymóg uzyskania opinii rady dzielnicy w sprawie projektu wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży bezprzetargowej, zaś w ust. 2 obowiązek powiadomienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy przez zarząd dzielnicy o sporządzeniu tego wykazu i podaniu go do publicznej wiadomości, o czym stanowi art. 35 ust. 1 u.g.n. W świetle jego treści wykaz podaje do publicznej wiadomości oraz wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, o czym informuje się przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Sąd podniósł, że te same zasady powinny być zachowane podczas zmieniania uprzednio przygotowanych i opublikowanych wykazów, a ich złamanie stanowi istotne naruszenie prawa W konsekwencji skonstatował, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 u.g.n. oraz § 7 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 2 grudnia 2004 r., zaznaczając zarazem, iż upłynęły już terminy określone w art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), w których można było stwierdzić jej nieważność. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. Zarząd Dzielnicy Praga Południe, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r., nie sprecyzował jednak, czy zaskarża to orzeczenie w całości, czy w części. Pełnomocnik organu sformułował trzy zarzuty, nie wskazując, czy mają one charakter procesowy, czy materialnoprawny. I tak najpierw zarzucił Sądowi pierwszej instancji obrazę art. 53 § 2 i art. 53 § 3 i 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga została wniesiona w terminie. Drugi zarzut został odniesiony do art. 34 u.g.n. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji wbrew temu przepisowi uznał, że kwestia sprzedaży przez gminę lokali z jej zasobu mieszkaniowego nie należy do sfery prawa cywilnego i w konsekwencji jest objęta kognicją sądów administracyjnych. W ostatniej kolejności pełnomocnik zarzucił "obrazę poniżej zaprezentowanych aktów prawa miejscowego". Skarga kasacyjna nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik zaprezentował argumenty mające przemawiać na rzecz poglądu, że po pierwsze skarga została wniesiona przedwcześnie, czyli przed ustosunkowaniem się przez organ do wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz że, po drugie, zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądów administracyjnych, skoro reguluje kwestie cywilnoprawne. M. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W krótkim uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną jej autor przedstawił tezy przeciwne do poglądów mających uzasadniać zarzuty kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej – tak jak to jest w razie każdego pisma procesowego zawierającego określone wnioski – należy zbadać przesłanki warunkujące jej dopuszczalność. W przypadku skargi kasacyjnej przesłanki te są rozbudowane, ponieważ stanowi ona bardzo sformalizowany środek zaskarżenia. Wymaga to nie tylko wnikliwości podczas wspomnianej wstępnej kontroli skargi kasacyjnej pod względem formalnym, ale i zwiększonej staranności i profesjonalizmu podczas jej redagowania. Z tego powodu w art. 175 P.p.s.a. wprowadzono przymus, by skarga kasacyjna była sporządzona przez osoby dysponujące fachową wiedzą prawniczą, co ma zapewnić jej odpowiedni poziom (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1397/11, LexPolonica nr 5168629). Warunki, które powinna spełniać skarga kasacyjna, wyliczone zostały w art. 176 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna winna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a nadto – co istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy – wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczona regulacja pozwala na wyodrębnienie dwóch kategorii wymogów, rozdzielonych w jej treści słowem "oraz" (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1043/11, LEX nr 1120571). Pierwsza obejmuje wymagania przepisane dla wszystkich pism w postępowaniu sądowym, czyli te wymienione w art. 45, art. 46, art. 47 i art. 215 § 1 P.p.s.a. Niezachowanie tych warunków formalnych powoduje uruchomienie przewidzianego dla nich trybu ich uzupełnienia, wskazanego w art. 49 P.p.s.a., sprowadzającego się do wystosowania do wnoszącego pisma wezwania do usunięcia braków w terminie 7 dni pod odpowiednim rygorem. Brak jednak podstaw prawnych do tego, by tryb ten stosować w odniesieniu do pozostałych wymogów skargi kasacyjnej, zaliczających się do drugiej ze wspomnianych wyżej kategorii. W orzecznictwie przyjmuje się w sposób jednolity i ugruntowany, że są to wymogi konstrukcyjne, materialne, a w konsekwencji nie podlegają uzupełnieniu czy innego rodzaju sanacji, lecz powodują konieczność odrzucenia skargi kasacyjnej a limine jako niedopuszczalnej (tak – oprócz przywołanych już orzeczeń – np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt FSK 209/04, ONSA i WSA 2004, nr 1, poz. 13 z aprobującą glosą A. Skoczylasa, Orzecznictwo Sądów Polskich 2004, nr 6, poz. 73, z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 173/12, LEX nr 1116295 oraz z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1953/11, LEX nr 1331530). Nie ulega wątpliwości, że wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany należy do takiej właśnie grupy nieusuwalnych wymogów skargi kasacyjnej. Co więcej, jest to wymóg istotny, gdyż wyznacza zakres zaskarżenia, a tym samym stanowi warunek, bez którego Naczelny Sąd Administracyjny nie może wydać merytorycznego orzeczenia w sprawie. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W efekcie kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreśla skarga kasacyjna. Dotyczy to nie tylko podniesionych w niej podstaw kasacyjnych, ale także sformułowanych w niej wniosków kasacyjnych. Zasada skargowości ma więc w postępowaniu kasacyjnym wymiar kategoryczny, skoro Naczelny Sąd Administracyjny, z nieznacznymi wyjątkami, zobowiązany jest ją respektować i dostosować się do żądania strony, które ogranicza zasięg środków, po jakie może on sięgnąć w stosunku do zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym nie znajduje wszak zastosowania określona w art. 134 § 1 P.p.s.a. reguła obowiązująca w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w myśl której sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sporządzający skargę kasacyjną powinien więc dołożyć starań, by zawierała ona wnioski precyzyjne i adekwatne do kompetencji przysługujących Naczelnemu Sądowi Administracyjnego, wynikających w szczególności z art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. Tymczasem skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w swym petitum w ogóle takiego wniosku nie zawiera. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest takiego wniosku, choć otwiera je teza, że pełnomocnik przedstawia zamieszczone w nim argumenty "na uzasadnienie wniosku", a kończy oświadczenie: "w tej sytuacji wnoszę jak na wstępie". Powtórzyć wypada, że uniemożliwia to rozpoznanie skargi kasacyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji jej autora i na tej podstawie domniemywać, czego wnoszący skargę kasacyjną oczekuje (tak powołane już postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1953/11). Skarga kasacyjna pozbawiona jest zatem obligatoryjnego elementu, który nie może zostać uzupełniony w sposób przewidziany na usunięcie braków o charakterze formalnym, i co za tym idzie musi być uznana za niedopuszczalną. Taką skargę kasacyjną należy zaś odrzucić na podstawie art. 180 w związku z art. 178 P.p.s.a. Stosownie z kolei do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucenie pisma oznacza obowiązek zwrotu z urzędu całego wpisu uiszczonego od tego pisma. Regulacja ta bezsprzecznie dotyczy również skargi kasacyjnej, wobec czego orzeczono o zwrocie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną wpisu w kwocie 150 zł. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Otóż w świetle art. 204 pkt 2 P.p.s.a. strona, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego tylko wówczas, gdy skargę kasacyjną oddalono. Zwrot taki nie może być więc orzeczony w sytuacji, gdy skarga kasacyjna została odrzucona, wskutek czego nie doszło do jej merytorycznego rozpoznania.