I OSK 2280/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2328/10 w sprawie ze skargi W. Ż. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Ż. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0580 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] - jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Aktem notarialnym z dnia 21 listopada 1974 r. Rep. Nr A-V-10750/74 S. B. , jako właścicielka niezabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu 207, sprzedała W. Ż. 1/2 udziału ww. nieruchomości - pod warunkiem, że Skarb Państwa nie wykona prawa pierwokupu, przysługującego mu na mocy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W związku z niewykonaniem prawa pierwokupu przez Skarb Państwa, aktem notarialnym z dnia 5 czerwca 1975 r. Rep. Nr A.V-6606/75 dokonano przeniesienia własności 1/2 udziału w przedmiotowej nieruchomości na rzecz W. Ż. Następnie zaś aktem notarialnym z dnia 1 lipca 1975 r. Rep. Nr A.V-7873/75 S. B. sprzedała W. Ż. pozostały udział wynoszący połowę nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu 207 – również pod warunkiem że Skarb Państwa nie skorzysta z prawa pierwokupu w trybie ww. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. Sprzedająca pokwitowała odbiór kwoty 28.000 zł. Postanowieniem nr 81 z dnia 7 października 1975 r. Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, skorzystał z prawa pierwokupu niezabudowanej połowy działki. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż wymieniona działka przeznaczona jest do podziału na dwie działki, z których każda przewidziana jest pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, zgodnie z opinią Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Nr 3801509 z dnia 21 sierpnia 1975 r. Następnie decyzją z dnia 3 stycznia 1976 r. nr GKM.III.633/454/75/76 Prezydent m.st. Warszawy orzekł o wypłacie na rzecz S. B. kwoty 28.000 zł - tytułem ceny nabycia udziału przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 15 marca 1977 r. sygn. akt III Ns 377/77 Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi, Wydział III Cywilny dokonał zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu 207, na podstawie mapy złożonej w Warszawskim Przedsiębiorstwie Geodezyjnym Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych za numerem KEM Pr.Pn.-U-2563176, przyznając Skarbowi Państwa nowoutworzoną działkę nr 1, zaś W. Ż. działkę nr 2. Pismem z dnia 21 października 1996 r. W. Ż. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Gminy Warszawa Targówek o odsprzedanie części nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] wskazując, iż zabudowanie jego działki jest niemożliwe w obecnym stanie. Uchwałą nr XXXVIII/503/97 z dnia 29 grudnia 1997 r. Rada Gminy Warszawa-Targówek wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz W. Ż. gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 580 m², opisanej w KW nr [...] Pismem z dnia. 16 stycznia 2002 r. W. Ż. wystąpił do Starosty Powiatu Warszawskiego o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. Starosta Powiatu Warszawskiego orzekł o umorzeniu postępowania stwierdzając, iż W. Ż. nie jest stroną uprawnioną do wystąpienia z roszczeniem o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, iż Starosta Powiatu Warszawskiego nie był uprawniony do orzekania w sprawie zwrotu omawianej nieruchomości, gdyż działka ewidencyjna nr [...] stanowi mienie komunalne z mocy prawa, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Starostę Wołomińskiego - jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] . Równolegle do toczącego się postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, w Ministerstwie Infrastruktury prowadzono postępowanie z wniosku W. Ż. o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 1975 r., na podstawie którego Skarb Państwa skorzystał z prawa pierwokupu 1/2 udziału w omawianej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy. Następnie zaś postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Infrastruktury stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta Wołomiński decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0580 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] - jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż w momencie "dokonania wywłaszczenia" , współwłaścicielami nieruchomości byli W. Ż. w 1/2 części oraz S. B. w 1/2 części. Ponieważ postanowieniem nr 81 z dnia 7 października 1975 r. Prezydent m.st. Warszawy dokonał nabycia udziału należącego do S. B., zatem W. Ż. nie był uprawniony do wystąpienia z roszczeniem o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W. Ż. pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Wołomińskiego. Podniósł w nim, iż porównanie konstrukcji nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy określonej w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 29-36 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - upoważnia do traktowania nieruchomości nabytej w trybie pierwokupu za zrównaną z nabytą w trybie art. 6 ww. ustawy. Zatem do nieruchomości nabytych w związku z wykonaniem prawa pierwokupu, mają zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie Starosty Wołomińskiego w przedmiocie umorzenia postępowania jest zasadne - jednakże z innych powodów niż wskazane w uzasadnieniu decyzji. Art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Stosownie do art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału dotyczącego zwrotów wywłaszczonych nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zaś art. 105 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowaniu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe - bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego - że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0580 ha, uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...], została nabyta na rzecz Skarbu Państwa postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy nr 81 z dnia 7 października 1975 r. w drodze pierwokupu, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Następnie, postanowieniem z dnia 15 marca 1977 r. sygn. akt III Ns 377/77 Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi, Wydział III Cywilny dokonał zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości, przyznając jedną z działek Skarbowi Państwa, a drugą W. Ż. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2000r r. sygn. akt I SA 537/99, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze szczególnym i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Oznacza to, iż art. 216 w sposób taksatywny wylicza kategorię nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, zrównanych z nieruchomością wywłaszczoną. Ponadto, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1335/09, nabycie nieruchomości w drodze pierwokupu w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, nie zostało objęte przepisem art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r., który to przepis zezwala na odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy. Jednocześnie NSA uznał, iż w takiej sytuacji prawidłowe jest orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego o zwrocie nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto. Oznacza to wywłaszczenie na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązującego porządku prawnego. Podstawową cechą instytucji wywłaszczenia jest przy tym zastosowanie przymusu odjęcia własności oraz wypłata odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do wywłaszczenia w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nabycie nieruchomości w drodze pierwokupu na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie stanowi wywłaszczenia - bowiem takie nabycie nie zostało wskazane w art. 216 ust. 1 ww. ustawy z 21 sierpnia 1997 r., który enumeratywnie wymienia przypadki, do których należy stosować przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Dodał, iż istotna jest również okoliczność, że za wykonane prawo pierwokupu Skarb Państwa dokonał zapłaty kwoty 28.000 zł, tytułem ceny nabycia udziału, która to kwota była równowartością ceny zapłaconej przez W. Ż. za sprzedaną nieruchomość. Cena ta nie była zatem ustalana za zasadach określonych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie. Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż decyzja Starosty Wołomińskiego orzekająca o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0580 ha, była zasadna - pomimo błędnego ustalenia, iż nieruchomość ta została wywłaszczona. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. Ż. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Skarżący podniósł, że decyzja ta narusza jego interes prawny poprzez błędne ustalenie, że nabycie nieruchomości w drodze pierwokupu na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie stanowi wywłaszczenia w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 136 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 206 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż współwłaścicielom przysługuje prawo do fizycznie wydzielonej części nieruchomości, - art. 36 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 36 poprzez nierówne traktowanie przez władze publiczne współwłaścicieli nieruchomości w przedmiocie wywłaszczenia, - przepisów art. 7, 8 i 107 K.p., albowiem organ nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zaś zaskarżone działania organu były sprzeczne z przepisami materialnymi, jak również z podstawowymi zasadami porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że generalnie zasady zwrotu nieruchomości reguluje rozdział 6 dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej też "ustawą" - a w szczególności art. 136 oraz art. 216. Art. 136 ust. 3 stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 216 rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw enumeratywnie w tym przepisie określonych oraz przejętych na rzecz wymienionych tam podmiotów. Zasadniczo w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto. Oznacza to wywłaszczenie na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i w konkretnej (przedmiotowej) decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązującego porządku prawnego regulującego zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych za odszkodowaniem. Nie ulega więc wątpliwości, iż w świetle w/w założenia, Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] - w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Prawidłowo organ II instancji zauważył, że rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, również na nieruchomości, której własność Skarb Państwa nabył na zasadach i trybie nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto - zawiera art. 216 ustawy. Słusznie też organ przyjął, że przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorię nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa uznanych za zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy. Wśród tych nieruchomości omawiana regulacja wymienia także nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Ustawodawca jednak ograniczył stosowanie powyższej ustawy jedynie do jej art. 22. Zasadniczo przepis ten reguluje przechodzenie nieruchomości na własność Państwa z mocy samego prawa. Tymczasem, w niniejszej sprawie nieruchomość została przejęta na podstawie art. 30 ww. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. – który nie został objęty przepisem art. 216 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Słusznie zatem organ II instancji przyjął, że z uwagi na konstrukcję art. 216 (enumeratywne wyliczenie) normy prawne zawarte w omawianej jednostce redakcyjnej mają charakter wyjątkowy, rozszerzający pojęcie nieruchomości wywłaszczonej i jako takie nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający (por. wyrok NSA z 05 maja 2000 r. sygn. I SA 537/99, wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 156/04, wyrok NSA z 3 listopada 2003 r. sygn. I SA 322/02). Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy również prawidłowo przyjął, że brak jest podstaw do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Można zatem podzielić pogląd organu, że w sprawie objętej przedmiotowym wnioskiem brak jest podstaw materialno-prawnych do uwzględnienia wniosku w trybie administracyjno-prawnym. W ocenie składu orzekającego, odmienna wykładnia omawianych przepisów - w ślad za przywołanym przez stronę skarżącą orzeczeniem NSA w sprawie II SA/Kr 786/01 - jest nieprzekonująca i nie uzyskała aprobaty Sądu. Orzeczenie to miało charakter incydentalny i spotkało się z krytyką doktryny – Adam Zieliński glosa do przedmiotowego wyroku zamieszczona w orzecznictwie Sądów Polskich w 2002/9/119. Wbrew też zarzutom skargi, Sąd nie doszukał się sprzeczności regulacji objętych art. 136 ust. 3 i 4 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z przywołanymi przez skarżącą wzorcami Konstytucyjnymi. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/07 OTK-A 2005 nr 10, poz. 175, Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 216), że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 136 ustawy znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Art. 216 ustawy przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule bądź na rzecz powiatowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami Terytorialnego Parku Narodowego. Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie, dokonały właściwej oceny kwestii niemożliwości zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wynika to ewidentnie z treści art. 216, w którym wyliczono enumeratywnie ustawy, do których mają zastosowanie powyższe przepisy. W takiej sytuacji starosta - jako organ orzekający w sprawach zwrotu nieruchomości - zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem brak było materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a więc prowadzenie postępowania administracyjnego nie było dopuszczalne. Takie same stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1335/09. Konkludując, Sąd stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. W skardze kasacyjnej działający z profesjonalnym pełnomocnikiem W. Ż. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 136 w zw. art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (tekst jednolity z dnia 19 maja 2010 r. - Dz.U. Nr 102, poz. 651); polegającą, w szczególności na błędnym przyjęciu, iż do nabycia nieruchomości na podstawie pierwokupu na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159) nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku dotyczących wywłaszczenia ze względu na treść przepisu art. 216 przytoczonej ustawy; 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 206 ustawy Kodeks Cywilny i n. regulującego problematykę prawa własności poprzez przyjęcie, iż współwłaścicielom przysługuje prawo do fizycznie wydzielonej części nieruchomości; 3. przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie przez organ administracji w przedmiotowej sprawie art. 105 § 1 K.p.a. w szczególności poprzez stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania; 4. przepisów postępowania poprzez brak działania organu zmierzającego do wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy stosownie do art. 7 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 P.p.s.a., zatem w takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. Z uwagi jednak na to, że zarzuty procesowe wskazane w pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej są konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego, wobec tego, co do istoty, zostaną one ocenione w ramach analizy tych zarzutów (materialnych). Nadto, na tle niniejszej sprawy zasadne jest, z uwagi na porządkujący charakter tego rodzaju wypowiedzi, odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej poprzez omówienie poszczególnych zagadnień prawnych wynikłych na tle ustalonego stanu faktycznego. W tym ostatnim zakresie istotne jest stwierdzenie, że Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, skorzystał z prawa pierwokupu niezabudowanej połowy działki, która była wcześniej przedmiotem umowy sprzedaży na rzecz skarżącego kasacyjnie, który w ramach niniejszej sprawy stara się o jej zwrot. Oceniając zatem merytorycznie zarzuty skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 136 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzekający NSA nie podziela argumentacji przywołanej w skardze kasacyjnej wraz z jej końcowy wnioskiem, tj., że zasadnym jest stosowanie do skorzystania z prawa pierwokupu, przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Wskazać przede wszystkim należy, że w trafnie powołanym przez Sąd I instancji w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/07 OTK-A 2005 nr 10, poz. 175, Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 216), że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 136 ustawy znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Art. 216 ustawy natomiast przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule bądź na rzecz powiatowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Powyższego poglądu, zdaniem orzekającego NSA, nie zmienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.05.2011 r., sygn. akt SK 9/08, publ. Dz. U. .2011/115/673 , w którym orzeczono, że art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim pomija art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako podstawę nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, do której stosuje się odpowiednio przepisy rozdz. 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sformułowanie powyższej tezy przez TK nie wiązało się jednak ze zmianą wcześniej wyrażanego poglądu co do tego, że art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami enumeratywnie wylicza przepisy, do których stosuje się unormowania o zwrocie nieruchomości zawarte w tej ustawie. Potwierdzając zatem taksatywny charakter wyliczenia aktów generalnych w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: " wykładnia sądów administracyjnych oparta na zasadzie legalizmu, nie może "dodawać" art. 47 ust. 1 do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1, gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy." Dalej stwierdzono w w/w wyroku, że przyjętej przez sądy administracyjne wykładni art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może również zmieniać Trybunał Konstytucyjny, skoro nie należy do jego kompetencji powszechna wykładnia przepisów prawnych. Wyrok Trybunału oznacza wobec tego, że konieczna będzie interwencja ustawodawcy w celu uwzględnienia w art. 216 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami – art. 47 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. wśród przepisów, do których stosuje się przepisy o zwrocie nieruchomości unormowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tak więc, podzielając stanowisko co do enumeratywnego charakteru wyliczenia przepisów w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zwrocie nieruchomości unormowane w tej ustawie, w odniesieniu do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, na podstawie którego przejęta została przedmiotowa nieruchomość, o zwrot której wystąpił skarżący kasacyjnie, nie został objęty przepisem art. 216 ust. 1 w/w ustawy. Zgodnie z treścią art. 216 ust. 1 tej ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych przepisów zawartych w wymienionych ustawach, oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Wśród ustaw, będących podstawą przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, których zastosowanie pozwala na uruchomienie trybu zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymieniono art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z 1972 r., Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84). Zatem tylko przejęcie nieruchomości na podstawie art. 22 wskazanej ustawy, a nie na podstawie art. 29 i art. 30, jak było w niniejszej sprawie, umożliwia zastosowanie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2000 r. I SA 537/99 uznał, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze szczególnym, a zatem nie podlega interpretacji rozszerzającej. Uwzględniając powyższe, i ustosunkowując się do argumentacji skargi kasacyjnej, że do umów zawartych w ramach realizacji prawa pierwokupu należy stosować przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, orzekający w niniejszej sprawie NSA przedstawi dalsze argumenty wskazujące na nietrafność tego stanowiska. NSA akceptuje stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w myśl którego konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 3 ustawy. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie obowiązujących ustaw (dekretów z mocą ustaw) regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności nieruchomości za odszkodowaniem (por. wyrok NSA z 21.03. 2008 r., sygn. akt I OSK 462/07, cbois). Odnosząc się zaś do analizy treści prawa pierwokupu uregulowanego w art. 29-36 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, orzekający NSA nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że co do istoty, decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu "są tożsame". Jako koronny argument wskazać należy, że zastrzeżenie prawa pierwokupu powodowało powstanie po stronie Skarbu Państwa (uprawnionego) upoważnienia do pierwszeństwa kupna nieruchomości na wypadek, gdyby zobowiązany zawarł umowę sprzedaży z osobą trzecią. Prawo to może być realizowane wyłącznie w związku ze sprzedażą nieruchomości, a nie z inicjatywy uprawnionego. Wyklucza to więc jakikolwiek przymus w wyzbywaniu się nieruchomości. Nie można zatem instytucji pierwokupu porównywać do umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak to czyni skarżący kasacyjnie, bowiem w tej ostatniej sprzedaż następowała pod przymusem, gdyż gdyby do niej nie doszło, to nieruchomość byłaby wywłaszczona. W konsekwencji, NSA jest zdania, że nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w wykonaniu prawa pierwokupu nie przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ust. 3 i ust. 4 ustaw o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 21.03. 2008 r. j. w.). W związku z powyższym, nie można skutecznie postawić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzutu naruszenia art. 216 w związku z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ich zastosowanie i błędną wykładnię, prowadzącą do wniosku, że brak jest podstawy prawnej do zwrotu nieruchomości przejętej w trybie art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 206 Kodeksu cywilnego, wskazać należy, że jest on chybiony, bowiem organy w niniejszej sprawie nie stosowały tego przepisu. Przedmiotem zaskarżenia do WSA w Warszawie była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, a nie postanowienie nr 81 z dnia 7 października 1975 r. Prezydenta m.st. Warszawy, w którym złożono oświadczenie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach o skorzystaniu z prawa pierwokupu niezabudowanej połowy działki. Jak wynika z akt sprawy, w odniesieniu do powyższego postanowienia toczyło się odrębne postępowanie w trybie art. 156 K.p.a. Co się zaś tyczy naruszenia przepisu art. 105 K.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jak wykazano wyżej, w niniejszej sprawie nie było podstawy materialnoprawnej do jej rozstrzygnięcia, a zatem organy obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosowały przepis art. 105 K.p.a., zatem zarzut jego naruszenia uznać należy za chybiony. W związku z powyższym, niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., który skarżący kasacyjnie łączy z bezzasadnym uznaniem bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.