I OSK 2305/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 375/16 w sprawie ze skargi Fundacji P. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie udostępnienia akt 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Fundacji P. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2017 r., IV SAB/Wa 375/16 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji P. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie udostępnienia akt: 1. stwierdził, że Minister Pracy i Polityki Społecznej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu podania Fundacji z 18 września 2015 r. o udostępnienie i umożliwienie skopiowania akt postępowania kontrolnego (znak: [...]); 2. stwierdził, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wydanie już po wniesieniu skargi (30 września 2015 r.), a przed wydaniem wyroku, postanowienia Ministra z [...] października 2015 r. odmawiającego Fundacji dostępu do akt, nie jest okolicznością uzasadniająca oddalenie skargi w całości lub umorzenie postępowania sądowego. Skarga podlegałaby natomiast oddaleniu w sytuacji, gdyby Minister załatwił sprawę (w niniejszej sprawie – udostępnił akta albo wydał postanowienie o odmowie dostępu do akt) przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16 i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Wydanie przez Ministra rzeczonego postanowienia przed rozpoznaniem skargi sprawia jednakże, iż zbędne stało się orzekanie o zobowiązaniu tego organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). W razie uznania przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności lub procedował przewlekle, sąd wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. zbędne jest w takim przypadku umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16 i z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 Prawa o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych – Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącej bezczynności w udostępnieniu akt, przyjąć należy, że Minister winien załatwić podanie z 18 września 2015 r. niezwłocznie, czyli w istocie w terminie kilku dni od wpłynięcia wniosku. Brak jest w szczególności podstaw do przyjęcia, że sprawa ta mogła być załatwiona w ciągu miesiąca, skoro nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że nie zaszły wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. okoliczności zwalniające Ministra od obowiązku niezwłocznego załatwienia podania z 18 września 2015 r. Wydanie postanowienia w tej sprawie dopiero października 2015 r., już po otrzymaniu skargi Fundacji skierowanej do WSA, skutkuje stwierdzeniem, że Minister dopuścił się bezczynności. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd równocześnie uznał, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. I OSK 2234/15). W tej sprawie należy po pierwsze zwrócić uwagę na krótki okres, jaki minął od otrzymania przez Ministra podania w sprawie udostępnia akt (18 września 2015 r.) do dnia wydania postanowienia z [...] października 2015 r. Po drugie, konieczność negatywnego załatwienia podania z 18 września 2015 r. w drodze postanowienia w niniejszej sprawie nie była oczywista, mając na uwadze rodzaj postępowania, w którym złożono rzeczone podanie oraz treść ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Po trzecie, Minister w okresie od 18 września 2015 r. do [...] października 2015 r. otrzymał od Fundacji liczne pisma, które wymagały analizy niezależnie od podejmowanych czynności kontrolnych. W punkcie 3 wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałej części. Nie dostrzegł potrzeby przyznania od Ministra na rzecz Fundacji żądanej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.), bo rozstrzygnięcie w tej kwestii mieści się w ramach tzw. dyskrecjonalnej władzy sędziego, a finalna decyzja w tej kwestii zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Sąd podkreślił, że przedmiotowa suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowania, które może być dochodzone przez stronę na drodze procesu cywilnego. Suma ta orzeczona może być tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16). W tej sprawie ani okres i charakter bezczynności, ani postawa Ministra nie dają podstaw do przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej jest uzasadnione celami skargi na bezczynność. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zaskarżając go w części – a mianowicie, co do punktów 1 i 2 sentencji, tj. w zakresie w jakim sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. przez stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy rozpoznanie podania z 18 czerwca 2015 r., biorąc pod uwagę złożony i niejednoznaczny charakter żądań strony, nastąpiło niezwłocznie, a jednocześnie w terminie krótszym niż miesiąc. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana zaskarżonym wyrokiem ocena zawiera nazbyt restrykcyjne rozumienie bezczynności. Podanie strony z 18 września 2015 r. było sformułowane w sposób niejednoznaczny co do treści i charakteru prawnego. Ponadto, interpretacja tego żądania musiała nastąpić z uwzględnieniem innych złożonych w tym okresie pism Fundacji, zawierających rozliczne wątki. Organ zobowiązany jest bowiem rzeczywistą treść żądania strony wykładać niezależnie od tytułu pisma, czy powołanej podstawy prawnej. Stąd też wskazanie, iż rozpoznanie podania z 18 września 2015 r. powinno było bezwzględnie nastąpić w terminie kilku dni jest w omawianym stanie faktycznym stanowiskiem nazbyt rygorystycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał za przemawiające na korzyść organu okoliczności, którymi uzasadnił stwierdzenie braku rażącego naruszenia prawa. Jednakże okoliczności te powinny świadczyć o tym, że w ogóle nie doszło do bezczynności organu. W ostatnich latach orzecznictwo NSA w większym zakresie dostrzega czynnik organizacyjny i ludzki po stronie administracji publicznej. Przykładem może tu być chociażby zmiana linii orzeczniczej co do definicji informacji przetworzonej. Warto zauważyć, że w wyroku z 30 września 2015 r. (I OSK 1852/14) NSA stanął na stanowisku, że "suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona." Choć orzeczenie to dotyczy odmiennej materii jeśli chodzi o podstawę prawną działania organu, to płynąca z niego konstatacja jest jasna i można ją odnieść także do tej sprawy, bo NSA w istocie dopuścił różnicowanie oceny prawnej obowiązku ciążącego na organie w zależności od tego jak wielu czynności na raz wymaga od niego wnioskodawca. Pojęcie "niezwłocznie" użyte w art. 35 § 1 k.p.a. jest pojęciem nieostrym i należy je zawsze odnosić do konkretnego stanu faktycznego. Niewątpliwie zatem przepis pozwala na różną ocenę prawną pojęcia "niezwłoczności" w danej sprawie, a co za tym idzie także różną ocenę tego po jakim czasie zachodzi bezczynność organu. Konieczność przeprowadzenia analizy prawnej i faktycznej podania występująca w sprawie niewymagąjącej postępowania wyjaśniającego może w praktyce (jeśli chodzi o niezbędny nakład pracy) zbliżać taką sprawę do sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego. Strona powinna także liczyć się z faktem, iż złożenie w krótkim okresie do jednego organu kilku pism zawierających liczne żądania i zarzuty może obiektywnie spowolnić ich rozpoznanie. Nakład pracy niezbędny dla rozpoznania tych pism musi wzrastać, bowiem dla rzetelnego rozpoznania poszczególnego podania powinna również zostać dokonana choćby pobieżna analiza pozostałych, zwłaszcza wtedy, gdy ich treść nie jest jednoznaczna. W tej sprawie rozpoznanie podania wymagało jego wykładni, po drugie zaś refleksji prawnej nad znajdującymi zastosowanie przepisami. Zatem o ile w sytuacji gdy strona składa jeden wniosek o udostępnienie dokumentu, z którego jasno wynika czego żąda, to na rozpoznanie takiego wniosku istotnie powinno wystarczyć kilka dni. Jednakże w sytuacji, gdy treść podania nie jest jednoznaczna i pozostaje do rozstrzygnięcia problem kwalifikacji prawnej determinujący możliwe rozstrzygniecie (np. w sytuacji, gdy wnosi się o udostępnienie akt postępowania, które nie zostało precyzyjnie określone), niezbędna analiza przypadku wydłuża czas obiektywnie potrzebny na rozpoznanie sprawy. Zasadna i usprawiedliwiona jest refleksja nad rzeczywistym żądaniem strony, czas na lekturę literatury prawniczej, orzecznictwa itp. Jeżeli nadto wnioskodawca w tym samym okresie wnosi liczne inne żądania, to powinien się liczyć z tym, że dodatkowo przedłużyć to może czas niezbędny na załatwienie sprawy. Ponadto, strona wniosła skargę do sądu już 30 września 2015 r., a więc nie czekając nawet na upływ dwóch tygodni od wniesienia podania. Skarga do WSA wpłynęła zaś do Departamentu prowadzącego sprawę już po wydaniu postanowienia z [...] października 2015 r., tj. 14 października. Dlatego też ocena sądu, że organ nie dopuściłby się bezczynności tylko gdyby rozpoznał sprawę przed złożeniem przez Fundację skargi do WSA (tj. przed 30 września 2015 r.) prowadzi do uznania, że miałby na rozstrzygnięcie tej niejednoznacznej sprawy mniej czasu, niż gdyby np. chodziło o udostępnienie prostej, nieprzetworzonej informacji publicznej (tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej wyznacza na to termin 14-dniowy i pozwala go wydłużyć). Nie zgodzono się z oceną, że załatwienie niniejszej sprawy powinno nastąpić w ciągu kilku dni. Choćby z analogii do innych terminów ustawowych można wywieść, że termin 3 tygodni na rozpoznanie podania w sprawie niejednoznacznej pod względem nie musi wykraczać poza pojęcie niezwłoczności w rozumieniu art. 35 § 1 k.p.a. Sprawa została rozpoznana w terminie krótszym niż termin 1 miesiąca z art. 35 § 2 k.p.a. a jednocześnie miała bardziej złożony charakter niż sprawy dla których art. 13 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przewiduje możliwy do przedłużenia termin 14 dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Nie do końca jest ono jednak jednolicie rozumiane na gruncie przepisów regulujących postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie – por. np. G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 115 i 116. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Przykładowo, pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) może być kwestionowane przez stronę w drodze skargi na bezczynność organu – uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, por. również wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24. W stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. sąd obowiązany jest zbadać, czy bezczynność organu miała miejsce w dniu wniesienia skargi. Jeżeli tak, to późniejsze wydanie aktu lub podjęcie żądanej czynności (już w toku postępowania sądowoadministracyjnego) nie czyni skargi na bezczynność organu bezprzedmiotową, bo doszło do złamania prawa przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli jednak – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – w dacie wniesienia skargi na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej organ ten nie pozostawał w bezczynności, to należało ustalić, czy zarzucane Ministrowi naruszenie prawa miało miejsce w dacie wyrokowania. Jeżeli w żadnej z tych dat organ administracji nie pozostawał w bezczynności, to skargę do sądu administracyjnego należało oddalić jako bezzasadną. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z akt sprawy, podanie Fundacji P. z siedzibą w W. o udzielenie informacji publicznej ("o wydanie decyzji o udostępnienie i umożliwienie skopiowania akt w przedmiotowej sprawie") zostało wniesione w dniu 18 września 2015 r., następnie zaś strona wniosła skargę do sądu na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej już 30 września 2015 r. Pismem z [...] października 2015 r. (będącym w istocie postanowieniem) Minister odmówił Fundacji wglądu do akt, ponieważ jego zdaniem, kontrola prowadzona w trybie art. 29 i n. ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie następuje w trybie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., do którego miałyby zastosowanie art. 73 i n. k.p.a. Postanowienie to został wyekspediowane z Ministerstwa 14 października 2015 r. oraz doręczone Fundacji na zasadzie doręczenia zastępczego (k. 236-239 tomu 1/3 akt administracyjnych). Jednocześnie w okresie od 18 września 2015 r. do [...] października 2015 r. Fundacja składała do Ministerstwa liczne pisma (wymienione m. in. na s. 166 – 167 akt sądowych i zawarte w tomie 1/3 akt administracyjnych), w tym wnioski o udzielenie informacji oraz wyłącznie pracowników organu. W tym stanie faktycznym, nie ulega wątpliwości, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ nie można mu zarzucić, że nie działał niezwłocznie w rozumieniu art. 35 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 k.p.a. i art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza, że strona skarżąca wielokrotnie modyfikowała swój pierwotny wniosek kolejnymi pismami. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie pozostawał też w bezczynności w dacie wyrokowania, ponieważ [...] października 2015 r., tj. przed wydaniem zaskarżonego wyroku (15 maja 2017 r.), wydał postanowienie, którym odmówił Fundacji wglądu do akt, a więc załatwił sprawę, chociaż nie w sposób oczekiwany przez stronę skarżącą. W konsekwencji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. należało uznać za mający usprawiedliwione podstawy. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.