I OSK 2348/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Lubelskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 27/19 w sprawie ze skargi Województwa Lubelskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie w Lublinie na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 grudnia 2018 r. IGK-II.7221.1.98.2018.AS w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 27/19 oddalił skargę Województwa Lubelskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 grudnia 2018 r. nr IGK-II.7221.1.98.2018.AS w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r., nr IGK-II.7221.1.98.2018.AS Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 24 września 2018 r., nr G.6620.9.53.2017 o odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wykreślenie trwałego zarządu do działki nr A o pow. [...] ha, będącej własnością Skarbu Państwa, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...] [...]. Skarżący podniósł, że działka ta nie stanowi pasa drogi wojewódzkiej nr [...] o przebiegu [...]. Decyzją z dnia 24 września 2018 r. Starosta [...] odmówił wykreślenia trwałego zarządu do działki nr A o pow. [...] ha, będącej własnością Skarbu Państwa, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...], stanowiącej pas drogi wojewódzkiej nr [...] o przebiegu [...]. Organ I instancji ustalił, że organ ewidencji gruntów w dniu 1 marca 1997 r. dokonał aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez uwidocznienie w części opisowej rejestru ewidencji gruntów Zarządu Dróg Wojewódzkich jako trwałego zarządcy w stosunku do działki między innymi nr B położonej w obrębie [...]. Następnie w dniu [...] grudnia 2017 r., na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokonano aktualizacji informacji zawartych w operacie, wprowadzając projekt podziału działki nr B na działki: nr A i nr C oraz na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego nr GN-Z.7532.3.47.2017.GK.n do działki między innymi C wpisano Województwo Lubelskie jako właściciela i Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie jako trwałego zarządcę. Organ I instancji podniósł, że z wyjaśnień Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie wynika, że podział działki nr B został wykonany w celu wydzielenia jej części o pow. [...] ha, która nie stanowi pasa drogi wojewódzkiej, a jest placem utwardzonym przy kościele, służącym lokalnej społeczności jako parking. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Organ I instancji wskazał, że aktualizacja następuje z urzędu lub na wniosek uprawnionych podmiotów na podstawie m.in. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. W toku postępowania organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, a w tym także rozstrzygać chociażby które z działek zajętych uprzednio na cele drogi publicznej są zbędne z punktu widzenia zarządu drogi. Odnosząc się do sprawy organ I instancji podniósł, że trwały zarząd jako szczególna forma prawna władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną może zostać ustanowiony w drodze decyzji administracyjnej, jak również w określonych sytuacjach może powstać z mocy ustawy. Analogicznie, w drodze decyzji właściwego organu bądź z mocy prawa, jednostka organizacyjna może prawo trwałego zarządu utracić. Jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna dla jednostki organizacyjnej, właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu na wniosek jednostki zarząd ten sprawującej. Ponadto gdy jednostka wnioskuje o wydanie decyzji jedynie w stosunku do części nieruchomości, koniecznym wtedy jest dokonanie podziału celem wydzielenia zbędnej części. Podstawą dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, tj. wykreślenia jednostki organizacyjnej figurującej dotychczas jako trwały zarządca, jest stosowna decyzja organu administracji publicznej o wygaśnięciu trwałego zarządu albo o jego wygaśnięciu z jednoczesnym ustanowieniem na rzecz innej jednostki. Skarżący takiej decyzji nie przedstawił. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że ewidencja gruntów i budynków spełnia funkcje informacyjno-techniczne, rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy, a obowiązkiem starosty prowadzącego ewidencję jest utrzymywanie jej w stanie aktualności, co następuje w drodze tzw. aktualizacji danych, na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.; dalej "p.g.i.k.") w związku z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034; dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji"). Aktualizacja następuje z urzędu lub na wniosek uprawnionych podmiotów na podstawie m.in. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Organ odwoławczy uznał, że obecny wpis z ewidencji gruntów dotyczący prawa trwałego zarządu do działki nr A nie jest obarczony błędem. Zdaniem organu odwoławczego, Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie nie przedstawił żadnego dokumentu, uzasadniającego zmianę dotychczasowego wpisu. Samo tylko twierdzenie, że działka nr A nie stanowi pasa drogowego nie może uzasadniać zmiany wpisu. Organ odwoławczy zauważył, że nie stwierdzono błędu w ewidencji gruntów i budynków, a wszelkie zmiany wprowadzone do bazy danych, w tym ujawnienie trwałego zarządcy, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Organ II instancji podniósł, że decyzja Wojewody Lubelskiego wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) potwierdza jedynie, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem stało się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W żadnym razie nie oznacza to, że pozostała część działki nie stała się lub nie może stać się własnością tejże jednostki na podstawie innych tytułów prawnych. Decyzja ta ze względu na swój deklaratoryjny charakter, rodzaj przesłanek oraz datę przesłanek nie stanowi dowodu na potwierdzenie, że trwały zarząd w stosunku do działki nieobjętej orzeczeniem w ogóle nie istniał, nie istnieje nadal lub wygasł. Organ odwoławczy uznał, że ocena wiarygodności dostępnej dokumentacji prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo ocenił zgromadzone dokumenty i doszedł do wniosków mających potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie zaskarżył w całości decyzję organu II instancji. WSA w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów dających podstawę do zmiany wpisu co do działki nr A. Nie jest uzasadnione powoływanie się na decyzję Wojewody Lubelskiego z 25 października 2017 r., stwierdzającą nabycie przez Województwo Lubelskie mienia Skarbu Państwa. Decyzja ta nie obejmuje działki nr A, nie może zatem stanowić podstawy zmiany wpisów w ewidencji co do tej działki, w szczególności zaś nie może stanowić podstawy wykreślenia trwałego zarządu wpisanego w 1999 r. Decyzja wojewody stwierdza nabycie własności działki nr C na podstawie art. 60 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie przesądza natomiast o wygaśnięciu trwałego zarządu co do działki nr A. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") – zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.i.k. w związku z art. art. 43 ust. 5 u.g.n. polegające na tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustaleń z których wynika jednoznacznie, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Lubelskiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 grudnia 2018 r., nr IGK- II.7221.1.98.2018. AS. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te określają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W tym miejscu podnieść należy, że w kontekście powołania w skardze kasacyjnej wyłącznie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wątpliwe jest czynienie zarzutów z naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym, gdyż podstawa kasacyjna w tym zakresie nie została sformułowana (ich naruszenie mogło być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Co więcej strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnej z postaci naruszenia prawa materialnego powołanej w art. 174 P.p.s.a. tj. błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu mylnie przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12), a to w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że do zarzutu naruszenia w zw. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.i.k. odniósł się prawidłowo Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu podkreślając, że na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie sposób mówić o wykryciu błędnych informacji w ewidencji gruntów i budynków Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.