I OSK 2529/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. i E.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2651/22 w sprawie ze skargi K.M. i E.L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr DAP-WN-727-53/2022/MŚ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 maja 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-93/2022/MSte; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K.M. i E.L. solidarnie kwotę 1.240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 6 MARCA 2023 R. , SYGN. AKT I SA/WA 2651/22 ODDALIŁ SKARGĘ K.M. I E.L. NA POSTANOWIENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI Z 29 SIERPNIA 2022 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA W SPRAWIE STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI DECYZJI. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 26 września 1995 r. Wojewoda Krakowski stwierdził nabycie przez Gminę Kraków z mocy prawa nieodpłatnie własności do całości nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Podgórze obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Kraków-Podgórze Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji (dalej: decyzja komunalizacyjna). Następnie skarżące wystąpiły do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części odpowiadającej dawnej parceli katastralnej pb [...], która odpowiada częściom aktualnych działek [...] i [...] powstałym w wyniku podziału działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazały, że są następczyniami prawnymi pierwotnego właściciela nieruchomości, która została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, nr 3, poz. 13, z późn. zm., dalej: dekret PKWN). Podkreśliły, że decyzją Wojewody Małopolskiego z 7 października 2021 r. stwierdzono, że nieruchomość ta nie podpadała pod działanie wskazanego powyżej przepisu. Minister postanowieniem z 26 maja 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty występują w tym postępowaniu, o ile wykażą, że określony składnik mienia należy do nich i nie podlega komunalizacji. Niewykazanie takiej okoliczności wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Podkreślił, że skarżące nie wykazały tytułu prawnorzeczowego przysługującego im do spornej działki, a zgodnie z treścią księgi wieczystej obejmującej tę działkę wynika, że prawo własności przysługuje Skarbowi Państwa. Zaznaczył, że decyzja stwierdzająca niepodpadanie spornej działki pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie ma charakteru decyzji ostatecznej, a tym samym wykonalnej. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko dotyczące kręgu stron postępowania komunalizacyjnego i wskazał, że skarżące nie legitymowały się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej złożonym przez nie wnioskiem. Podkreślił, że z księgi wieczystej nieruchomości wynika, że jej właścicielem jest Skarb Państwa. W ocenie Sądu tytułu takiego nie daje skarżącym decyzja Wojewody Małopolskiego o niepodleganiu spornej działki art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 września 2022 r., która ma skutek od dnia, w którym stała się ostateczna. Sąd odnotował przy tym, że decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2619/22. Sąd stwierdził także, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania do czasu uzyskania ostatecznego wyniku postępowania w przedmiocie podlegania nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN, gdyż nie toczyło się postępowanie, które mogłoby zostać zawieszone. Uznał przy tym, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające przerwanie toku instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły skarżące, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Wniosły o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo zwróciły się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej: Przepisy wprowadzające) w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51, z późn. zm., dalej: rozporządzenie wykonawcze), przez błędne przyjęcie, że skarżące nie mają interesu prawnego, a tym samym legitymacji do zainicjowania postępowania administracyjnego, podczas gdy są one następczyniami prawnymi właściciela spornej działki, która nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN; b) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego przez błędne przyjęcie, że skarżące nie mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego skoro prejudycjalne postępowanie administracyjne wykazało, że sporna działka nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a w konsekwencji Skarb Państwa nie był jej właścicielem w dniu 27 maja 1990 r. oraz w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2023 r., sygn. akt: I SA/Wa 2619/22, jest nieprawomocny, gdyż skarżące złożyły od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego; c) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, dalej: k.p.c., i § 5 rozporządzenia wykonawczego przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak orzeczenia sądu powszechnego potwierdzającego tytuł prawny do spornej nieruchomości, podczas gdy zgodnie z przyjętym w orzecznictwie dominującym poglądem orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN zostało przekazane organom administracji publicznej, a zatem nie jest wymagane orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przysługiwania tytułu prawnego do spornej nieruchomości skarżącym, co w rezultacie doprowadziło Sąd do błędnego wniosku o nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia; d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., p. 93), dalej: nowelizacja k.p.a.), w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi w oparciu o przesłanki pozostające w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem sądów, a przez to naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa oraz, co za tym idzie, zasady zaufania obywatela do władzy publicznej i organów państwa, zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia gwarantowanej przez Konstytucję RP gwarancji ochrony własności; e) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegający na: – nierzetelnym przeanalizowaniu skutków prawnych wydanej w sprawie skarżących decyzji, którą stwierdzono, że sporna działka nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN; – niedopuszczalnym pominięciu faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości w dniu nacjonalizacji tj. 13 września 1944r., a w konsekwencji w dniu 26 września 1995 r., a także w dniu komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r.; – oczywiście błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodów powołanych przez skarżące w sprawie oraz błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza: • wpisów widniejących w księdze wieczystej KW nr [...] oraz w Iwh [...] gm. kat K., pomimo że na dzień 27 maja 1990 r. oraz na dzień 26 września 1995 r. właścicielem spornej działki nie był Skarb Państwa; • karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 26 września 1995 r., z której wynika, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej nr [...] był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, co w rzeczywistości nie mogło mieć miejsca, skoro sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie tego przepisu; • w szczególności nieuzasadnione pominięcie dowodu z kopii wykazu hipotecznego Iwh [...] gm. kat. K., prowadzonego przez Sąd Powiatowy w Skawinie i treści w niej zawartej dotyczącej podstawy prawnej wpisu prawa własności Skarbu Państwa; f) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 nowelizacji k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy zaniechano ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., tj. nierzetelnego i w konsekwencji błędnego wyjaśnienia sprawy polegającego na tym, że pomimo istnienia decyzji, którą stwierdzono, że sporna działka nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, która to decyzja była organowi znana i nie była kwestionowana, a mimo to Minister utrzymał w mocy swoje postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania i przyjął, że doszło do komunalizacji nieruchomości, pomimo że wiedział, że w dniu 27 maja 1990 r. ani w dniu 26 września 1995 r. Skarb Państwa nie był właścicielem spornej działki, a zatem z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia i zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na prejudycjalne postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku skarżących, w którym ustalono, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a które to postępowanie kontynuowane jest przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2619/22, co doprowadziło Sąd do błędnego stanowiska przez bezzasadne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi. 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 28 k.p.a. w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego przez niewłaściwe ich zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że skarżące mają bezpośredni i aktualny interes prawny do bycia stroną postępowania nieważnościowego, gdyż w prejudycjalnym postępowaniu ustalono, że sporna działka nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i jednocześnie w sprawie nie ma dowodów na to, aby po dniu 13 września 1944 r. własność nieruchomości przeszła na jakikolwiek podmiot, co potwierdza, że skarżące w niniejszej sprawie miały tytuł prawny dokumentujący przysługujące im prawo własności do spornej działki na dzień 27 maja 1990 r. i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających przez ich błędne zastosowanie (niezastosowanie w sprawie), pomimo że zrealizowały się przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, w sytuacji, gdy nieruchomość ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu 13 września 1944 r., w dniu 27 maja 1990 r., ani w dniu 26 września 1995 r.; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2022 r. poz. 1728, dalej ustawa o księgach wieczystych), przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżące zobowiązane są w niniejszej sprawie przedstawić orzeczenie sądu powszechnego potwierdzające ich tytuł prawny do nieruchomości na dzień orzekania, podczas gdy w rzeczywistości wystarczające do wydania merytorycznej decyzji nadzorczej w niniejszej sprawie jest wykazanie prawa własności skarżących lub ich poprzedników prawnych do spornej działki na dzień 27 maja 1990 r. i w konsekwencji na 26 września 1995 r.; d) art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych w zw. z 2 § 1 i 3 k.p.c. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie organ nie może oceniać następstw prawnych prejudycjalnej dla niniejszego postępowania decyzji stwierdzającej, że sporna działka nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, podczas gdy w rzeczywistości organ jest związany sentencją decyzji, która nie została w sposób prawomocny uchylona, podczas gdy skutki prawne tejże wiążącej decyzji sąd zobowiązany jest samodzielnie ocenić w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, które to rozstrzygniecie sporu o własność pomiędzy państwem a obywatelem, którego mienie zostało bezprawnie znacjonalizowane, stanowi wyjątek od rozstrzygnięcia sądu powszechnego, zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c. a w konsekwencji przez bezpodstawne przyjęcie wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie, że podważenie domniemania wynikającego z art. 18 § 1 Prawa rzeczowego, jak i z art. 3 ustawy o księgach wieczystych jest w postępowaniu administracyjnym lub sądowo-administracyjnym niedopuszczalne, a na skutek wydania decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN nie dochodzi do restytucji, z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości, a prawo własności majątku ziemskiego nie wraca "w naturze" do właściciela, a tym samym zaskarżona decyzja narusza zagwarantowane Konstytucją RP prawo do sądu oraz zasadę proporcjonalności; e) art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podważenie domniemania z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych w niniejszej sprawie naruszałoby powołaną ostatnio normę, podczas gdy w rzeczywistości w takiej sytuacji organ nie ustala niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym w sentencji orzeczenia, lecz jedynie w uzasadnieniu (jako przesłankę rozstrzygnięcia), a tym samym z obaleniem domniemania w takim postępowaniu nie wiążą się skutki przewidziane w art. 365 k.p.c.; f) art. 5 ustawy o księgach wieczystych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że chronologię przechodzenia prawa własności spornej nieruchomości determinuje treść wpisów tego prawa w księgach wieczystych, podczas gdy w niniejszej sprawie wykazano, że rzeczywisty stan prawny nieruchomości różni się od stanu ujawnionego w księdze wieczystej, a z uwagi na wyłączenia zawarte w treści art. 6 ust. 1 ustawie o księgach wieczystych zarówno wpisu Skarbu Państwa, który został ujawniony na podstawie sukcesji uniwersalnej o charakterze nieodpłatnym, jak również wpisu na rzecz Gminy Kraków, który został ujawniony w księgach na podstawie sukcesji uniwersalnej o charakterze nieodpłatnym, nie działa rękojmia, a zatem w niniejszych wypadkach treść księgi nie rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność; g) art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57, poz. 319) w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego przez ich błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie i piśmiennictwie oraz wbrew literalnemu brzmieniu powyższych norm, że podważenie domniemania wynikającego z powyższych przepisów jest możliwe wyłącznie w postępowaniu cywilnym, rozstrzygającym spór o własność, przed sądem powszechnym, a decyzja wydana w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego nie pozwala na przyznanie skarżącym interesu prawnego, a co za tym idzie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu oraz że ostatnio powołana decyzja nie przesądza o tytule prawnym do spornej nieruchomości i wywołuje skutek ex nunc; h) art. 31 ust. 3 oraz art. 45 Konstytucji RP przez ich pominięcie i naruszenie zasad proporcjonalności oraz prawa do sądu na skutek niedopuszczalnego i błędnego przyjęcia, że podważenie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych jest w postępowaniu sądowo-administracyjnym niedopuszczalne oraz że na skutek wydania decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN nie dochodzi do restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości; i) art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich pominięcie i nieuchylenie postanowienia naruszającego zasadę ochrony zaufania obywatela do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego jednostki, albowiem w analogicznych przypadkach przyjmuje się w orzecznictwie, że podważenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych może nastąpić w każdym postępowaniu, jeżeli następuje jako przesłanka rozstrzygnięcia; j) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie postanowienia naruszającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej od blisko 30 lat; k) art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r., nr 61, p. 284, dalej: EKPC), i art. 14 EKPC w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 EKPC nie realizując wymogów dotyczących jednolitego stosowania prawa, prawa do rzetelnego, publicznego procesu sądowego obejmującego też zasadę pewności prawnej, a także zasady pewności prawnej gwarantującej stabilność prawną i przyczyniającą się do publicznego zaufania do organów administracyjnych, oraz całkowicie zlekceważył obowiązek utrzymywania spójności orzeczeń administracyjnych; l) art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC i art. 14 EKPC przez bezprawne wywłaszczenie poprzednika prawnego skarżących z objętej postępowaniem nieruchomości z naruszeniem prawa krajowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia (nacjonalizacji) oraz poprzez wytworzenie stanu niepewności skarżących z powodu przeszkód, za które odpowiedzialne są władze państwowe, a także art. 14 EKPC przez nierówne traktowanie, które nie jest obiektywne i racjonalnie usprawiedliwione, to znaczy, że owo nierówne traktowanie nie zmierza do realizacji legitymowanego celu a dodatkowo, że między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem nie istnieje racjonalny stosunek proporcjonalności, a także przez nieuzasadnione odejście od utrwalonej linii orzeczniczej w podobnych sprawach; m) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia, pomimo że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zawiesił postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia, że sporna działka nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poparto powyższe zarzuty stosowną argumentacją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty i argumenty zasługiwały na uwzględnienie. Rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z uwagi na powyższe należy wyjaśnić, że normatywną podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analiza tego przepisu wskazuje, że wprowadza on dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, która to przesłanka legła u podstaw zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienia. Orzekający w sprawie Minister uznał bowiem, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego został złożony przez skarżące, które nie legitymowały się interesem prawnym we wszczęciu tego postępowania. Minister powołał się w tym zakresie na wpis w księdze wieczystej nieruchomości, który wskazuje, że prawo własności do nieruchomości przysługuje Skarbowi Państwa. Wpis ten nie został wykreślony i jako taki objęty jest domniemaniem wynikającym z ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Minister wskazał przy tym, że interesu takiego nie można wywodzić z faktu wydania decyzji o niepodleganiu przez sporną działkę pod działanie art. 2 ust. 1 plit. 2 dekretu PKWN. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. winno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, z 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08, z 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 433/09, z 28 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 321/11, z 23 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1900/17, czy z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2675/20). Ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Do tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłową, odpowiadającą standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania. W zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – decyzja o umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2675/20). W literaturze podkreśla się, że możliwość odmowy wszczęcia postępowania w trybie określonym w art. 61a § k.p.a. zarezerwowana jest zasadniczo do sytuacji, w których wnioskodawca nie powołuje się na własny interes albo żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej bądź z podobnych motywów (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 19. wydanie, wydawnictwo C.H. Beck 2024, s. 499). Przyjąć zatem należy, że w pozostałych przypadkach, gdy zachodzi konieczność badania czy wnioskodawca ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno to nastąpić w formach procesowych przewidzianych dla toczącego się postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja taka występowała w rozpoznawanej sprawie. Minister określając czy skarżące mogą zostać uznane za strony postępowania, nie powinien opierać się wyłącznie na samej treści wpisu ujawniającego prawo własności nieruchomości w księdze wieczystej. Zauważyć bowiem należy, że domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, jest domniemaniem wzruszalnym. Ponadto należy odnotować, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych domniemanie to może zostać obalone w każdym postępowaniu, a nie tylko postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym. Obalenie tego domniemania nie powoduje wykreślenia wpisu prawa własności, ale odnosi skutek na gruncie postępowania, w którego wyniku doszło do wzruszenia tego domniemania. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych ani nabycia w drodze zdarzeń innych niż czynności prawne (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 2210/21). Zauważyć bowiem należy, że w myśl art. 5 przywołanej ustawy w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Oznacza to, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych odnosząca się do czynności prawnych i jako taka, co do zasady nie obejmuje nabycia prawa własności w trybie dekretu PKWN. Analizując kwestię interesu prawnego skarżących we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie można także podzielić stanowiska Ministra oraz zapatrywania Sądu pierwszej instancji, że bez wpływu na możliwość komunalizacji spornej działki pozostaje fakt wydania decyzji o niepodleganiu spornej działki pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W ocenie Ministra i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja taka nie kreowała prawa własności i interesu prawnego po stronie skarżących, a ponadto miała ona skutek od daty jej wejścia do obrotu prawnego. Zauważyć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, stwierdził, że § 5 rozporządzenia wykonawczego może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego stwierdzająca, że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, że prawo własności przysługiwało pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa). Taka decyzja stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (por. wyroki Sądu Najwyższego z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II CSK 128/12, z 28 marca 2019 r., sygn. akt I CSK 41/18). Ostateczna decyzja stwierdzająca, że określona nieruchomość nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przesądza o tym, że przejście gruntu na własność Skarbu Państwa nie nastąpiło z mocy prawa (dekretu o reformie rolnej). Podkreślenia także wymaga, że decyzja o niepodleganiu określonej nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN ma skutek wsteczny w tym sensie, że podmioty zainteresowane mogą powoływać się na jej treść i wywodzić z niej skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń od dnia wejścia w życie dekretu, tj. od daty, według której grunt miał stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Okoliczność natomiast, czy prawo własności nieruchomości wadliwie przejętej na podstawie dekretu PKWN, a następnie skomunalizowanej, przysługiwało osobom wnioskującym o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, powinno – jak wskazano to powyżej – następować w toku postępowania nieważnościowego. Ustalenie to wymaga bowiem podjęcia określonych czynności procesowych w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Bez znaczenia przy tym dla sprawy pozostaje okoliczność, że decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zauważyć bowiem należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym następuję ocena legalności działań organów administracji publicznej z punktu widzenia momentu podjęcia tych działań. Skoro zatem w obrocie prawnym w dacie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego pozostawała decyzja o niepodleganiu spornej działki pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, to fakt wydania tej decyzji i jej skutki prawne powinny były zostać uwzględnione przez Ministra. W świetle powyższych wywodów za zasadne należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 1 i 3 k.p.c. i § 5 rozporządzenia wykonawczego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 nowelizacji k.p.a., zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych w zw. z 2 § 1 i 3 k.p.c. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego, zarzut naruszenia art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, zarzut naruszenia art. 5 ustawy o księgach wieczystych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego oraz zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i art. 18 § 1 dekretu – Prawo rzeczowe w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego. Mając na uwadze, że przedstawione powyżej stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, za zasadne należało uznać także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zostało bowiem stanowisko Ministra istotnie odbiegające od prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uznać zatem należało, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej i odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, która to zasada została skodyfikowana w art. 8 k.p.a. W konsekwencji powyższego za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że rozważenie interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo to składa się bowiem nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania, które realizuje się w formach procesowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 19. wydanie, wydawnictwo C.H. Beck 2024, s. 499). Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 45 Konstytucji RP nie mógł zostać uwzględniony. Ostatni z przywołanych przepisów gwarantuje prawo do sprawiedliwego i jawnego rozparzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd, podczas gdy pierwszy z przepisów stanowiących podstawę prawną tego zarzutu reguluje możliwość wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Z treścią tych przepisów w sprzeczności pozostaje uzasadnienie tego zarzutu odnoszące się do podważenia domniemania dotyczącego treści wpisu w księdze wieczystej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał naruszenia prawa do rzetelnego procesu sądowego ani konstytucyjnych zasad ograniczania praw i wolności konstytucyjnych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 355/24, brak rozwinięcia zarzutu naruszenia przepisów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwia merytoryczną ocenę, czyniąc taki zarzut bezskutecznym. Uwzględnieniu nie podlegały także zarzuty naruszenia art. 6 EKPC i art. 14 EKPC w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 EKPC oraz naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC i art. 14 EKPC, zauważyć bowiem należy, że art. 6 i art. 14 pełnią funkcję analogiczną do odpowiednio art. 45 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym art. 6 EKPC zasadniczo odnosi się do procesu karnego. Brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że nieprawidłowa ocena sprawy wyrażona przez Sąd pierwszej instancji stanowi naruszenie prawa do rzetelnego procesu rozumianego jako publiczne rozpoznanie sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. Z kolei art. 1 Protokołu nr 1 EKPC przewiduje zasadę ochrony prawnej mienia w kontekście pozbawienia prawa własności z uwagi na interes publiczny. W tym miejscu należy odnotować, że rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie kwestii związanych z wywłaszczeniem czy nacjonalizacją majątku. Jako taki przepis ten nie znajduje zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z analogicznych przyczyn nie sposób było także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Jak wskazano powyżej, rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a nie odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stawianie takiego zarzutu i jego ewentualna ocena w rozpoznawanej sprawie jest zatem przedwczesna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten z uwagi na przedmiot sprawy nie może być samodzielnym zarzutem kasacyjnym, zarówno jako zarzut ewentualny, jak i alternatywny. Argumentacja związana z tym zarzutem może natomiast służyć wykazaniu wystąpienia kwalifikowanego skutku procesowego wymaganego tak przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i tak też została odczytana przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Z uwagi na przedmiot sprawy brak było podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rację bowiem należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że instytucja zawieszenia postępowania możliwa jest do zastosowania wyłącznie w ramach toczącego się postępowania. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może zatem być stosowany w przypadku odmowy wszczęcia postępowania. W tym bowiem przypadku postępowanie, które mogłoby zostać zawieszone, nie zostało (jeszcze) wszczęte. Z uwagi na zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 26 maja 2022 r. Rozpoznając ponownie wniosek skarżących o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, Minister uwzględni ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.