I OSK 2613/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 655/16 w sprawie ze skargi P. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2016r., sygn. akt II SA/Wa 655/16, oddalił skargę P. B. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Komendanta Głównego Policji. Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Komendant Wojewódzki Policji w P. rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), dalej cytowana jako ustawa, zwolnił P. B. ze służby w Policji z dniem [...] września 2013 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Umotywował go korzystaniem z pełni praw, mimo nierealizowania przez funkcjonariuszkę żadnych obowiązków służbowych z powodu usunięcia ze szkolenia podstawowego, nadto nieuzyskaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do samodzielnego pełnienia służby i jej dalszego kontynuowania. Tym samym uznał pozostawanie jej w służbie za bezcelowe. Policjantka wniosła odwołanie od tego rozkazu do Komendanta Głównego Policji, który zaskarżonym do sądu rozkazem personalnym utrzymał go w mocy. W jego motywach wskazał, że po myśli art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie to nie stało w ustawie zdefiniowane, wszak przyjęto w praktyce, że przepis ten pozwala na zwolnienie ze służby funkcjonariuszy, którzy nie powinni jej pełnić z przyczyn pozamerytorycznych. Podzielając ustalenia poczynione przez organ I instancji, Komendant Główny zważył, iż pozostawanie odwołującej się w służbie negatywnie wpływa na organizację służby w jednostce, poza tym nie uzyskała ona wymaganych kwalifikacji pozwalających na pełnienie służby w Policji. Została bowiem usunięta ze szkolenia i wyłączona ze stanu słuchaczy szkoły policyjnej z powodu niezaliczenia przewidzianego programem szkolenia podstawowego. Od dnia usunięcia ze szkoły, tj. od dnia [...] września 2012 r., do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] września 2013 r., przedkładała zaświadczenia lekarskie o niezdolności do służby. Powyższe rzutuje ujemnie na interes służby, co też wypełnia przesłankę naruszenia interesu społecznego. Dlatego rozkazowi o zwolnieniu słusznie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, iż nie jest jego rolą badanie, w jakim stanie funkcjonariuszka znajdowała się podczas składania egzaminu, ani jaki jest stan jej zdrowia. Nawet gdyby zwolnienie lekarskie spowodowane było urazem doznanym podczas szkolenia podstawowego, to nie zmienia to faktu niepełnienia służby przez dłuższy czas, nadto nieuzyskania wymaganych kwalifikacji. Powyższy rozkaz ostateczny stał się przedmiotem skargi P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucono w niej naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez błędne zastosowanie i art. 43 ust. 3 ustawy poprzez jedynie formalne uzyskanie opinii organizacji związkowej, bez odniesienia się do jej treści. Nadto naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu sprawy, niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego rozkazu, błędne nadanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności, wreszcie uchybienie art. 24 § 3 K.p.a. polegające na niewyłączeniu pracownika organu – T. S., który podpisał zaskarżony rozkaz, a wcześniej zajmował stanowisko w sprawie – podpisał pismo do organu związku zawodowego odnoszące się do zagadnienia przyczyn zwolnienia skarżącej ze szkoły policyjnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ nie wziął pod uwagę tych okoliczności, a także przyczyn nieukończenia przez skarżącą szkolenia podstawowego. Tymczasem było to wywołane wypadkiem podczas pobytu w Szkole Policji w P. Mimo złego stanu zdrowia skarżąca przystąpiła do egzaminu. W jej ocenie organ wadliwie nie uwzględnił jej wniosków dowodowych w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Co do wyłączenia pracownika podał, iż pismo podpisane przez tę samą osobę, która podpisała zaskarżony rozkaz, dotyczyło możliwości ponownego skierowania skarżącej na szkolenie, a było wynikiem złożenia przez organ związku zawodowego pisma w trybie skargowym uregulowanym w dziale VIII K.p.a. Nie ma więc związku z tą sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 63/14, uchylił powyższe rozkazy organów obu instancji, gdyż doszedł do przekonania, iż nie wykazano, aby wystąpiły przesłanki uzasadniające podjęcie tych rozstrzygnięć, nadto nie ustosunkowano się do zarzutów strony. Podzielił też Sąd zarzut dotyczący wyłączenia pracownika organu podpisującego zaskarżony rozkaz. Na skutek skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2145/14, uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok uchyla się spod kontroli instancyjnej z powodu wad uzasadnienia. W jego ocenie Sąd I instancji nie przeanalizował należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz w pisemnych motywach wyroku nie zawarł dostatecznego, klarownego wyjaśnienia przyjętej podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Nie podołał zatem wymogom wskazanym w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. W konsekwencji czego nie ocenił legalności zapadłych w sprawie rozkazów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bo w okolicznościach sprawy organ Policji mógł zwolnić skarżącą ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy. Przede wszystkim odparł zarzut istnienia podstawy wznowieniowej wynikającej z niewyłączenia pracownika organu odwoławczego, bo fakt, że podpisujący zaskarżony rozkaz T. S. podpisał również pismo z [...] kwietnia 2013 r. do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa w., nie wskazuje na wątpliwości co do jego bezstronności. Obie sprawy są różne, choć w tle wspomnianego pisma występują zdarzenia związane ze służbą i szkoleniem skarżącej, bo to pismo też jej dotyczyło. Zdaniem Sądu meriti wyjaśniono wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a materiał dowodowy zebrano poprawnie i prawidłowo oceniono. Stan zdrowia skarżącej nie może być tu przedmiotem badania. Istotą są bowiem skutki, jakie dla Policji wywołuje pozostawanie skarżącej w służbie. W przekonaniu Sądu I instancji narusza ono ważny interes służby. Funkcjonariuszka nie realizuje bowiem obowiązków służbowych, bo przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, nie uzyskała zaliczenia szkolenia podstawowego, natomiast korzysta z wszelkich praw funkcjonariusza. Interes skarżącej nie może przeważyć nad interesem służby, która spełnia ważne zadania społeczne. Zarzuty podnoszone w skardze uznał ten Sąd za nietrafne, gdyż nie jest przedmiotem tej sprawy ocena legalności usunięcia skarżącej ze szkoły policyjnej, ani przyczyn i skutków doznanego podczas szkolenia urazu. Organ uzyskał opinię związku zawodowego policjantów, która jest niewiążąca, zatem nie wymaga szczególnych rozważań. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 i art. 190 P.p.s.a., orzekł jak wyżej. W skardze kasacyjnej P. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zarzuciła mu: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w sprawie zachodzi przesłanka "ważnego interesu służby", pomimo że decyzja w tym zakresie wykracza poza granice uznaniowości, - art. 34 ust. 3 ustawy poprzez jedynie formalne uzyskanie opinii organizacji związkowej, bez faktycznego odniesienia się do jej treści przez organ, II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 24 § 3 K.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do uznania okoliczności uprawdopodabniających brak bezstronności insp. T. S., - art. 7 K.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji do błędnego utrzymania w mocy decyzji o zwolnieniu skarżącej kasacyjnie ze służby, - 24 § 3 K.p.a. poprzez niewyłączenie T. S. od udziału w sprawie, mimo wątpliwości co do jego bezstronności. Na tych podstawach domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia tegoż wyroku i rozpoznania skargi, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w/w zarzuty umotywowano, akcentując przede wszystkim uchybienia procesowe, których w ocenie skarżącego dopuścił się Sąd meriti i organy administracji oraz kwestię wystąpienia “ważnego interesu służby", która zdaniem skarżącej kasacyjnie nie miała miejsca w sprawie. W tym zakresie podniesiono brak zindywidualizowania decyzji oraz brak rozważenia stanu zdrowia skarżącej kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając tę skargę, nie stwierdzając podstaw nieważnościowych, jak też podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił tylko przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia, gdyż jest nimi związany. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i poprawności procedowania przez Sąd I instancji, można przejść do badania zagadnień materialnoprawnych. Zarzuty uchybienia przepisom postępowania są nietrafne. Przy czym ich prezentacja nasuwa zastrzeżenia, gdyż podniesiono w tych ramach uchybienia przepisom K.p.a., których sądy administracyjne nie stosują. A przecież zaskarżeniu podlega wyrok tego sądu, a nie decyzja wydana przez organ administracyjny. Niemniej jednak stosując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), nadto uwzględniając przytoczony w tych ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., z którym powiązano przepisy K.p.a., należało odnieść się do tak sformułowanych zarzutów jako kwestionujących przyjęcie przez Sąd meriti legalności zaskarżonego rozkazu, mimo jego wadliwości proceduralnych. Tych wadliwości jednak Sąd Kasacyjny się nie dopatrzył. Oto bowiem sprawa administracyjna dojrzała do rozstrzygnięcia, gdyż wyjaśniono wszystkie jej istotne okoliczności faktyczne, czyniąc to na podstawie prawidłowo ocenionego pod kątem wiarygodności materiału, na który składają się wystarczające dowody. Środki pominięte przez organ słusznie zostały uznane przez Sąd orzekający za niemające znaczenia dla sprawy, skoro stan zdrowia skarżącej kasacyjnie, jej predyspozycje w dacie przystąpienia do egzaminu, jak też przyczyny i skutki urazu doznanego podczas szkolenia oraz zgodność z prawem decyzji o usunięciu ze szkoły, nie mają wpływu na wynik sprawy. Ponieważ podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozkazu jest art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy, regulujący możliwość zwolnienia ze służby w Policji funkcjonariusza ze względu na ważny interes służby, relewantne dla tej materii są okoliczności stwarzające – w ocenie organu – zagrożenia dla dobra służby związane z jej pełnieniem przez danego policjanta. Te okoliczności dotyczące skarżącej kasacyjnie zostały dostatecznie przekonująco wyjaśnione. Nie ma też powodu do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie podstawy wznowieniowej. Taka nie zaistniała, gdyż słusznie uznano, iż brak jest powodu przemawiającego za wyłączeniem T. S. Dotychczasowe jego czynności sprzed podpisania zaskarżonego rozkazu nie przekonują do wątpliwości w zakresie jego bezstronności w tej sprawie. Pracownik wypowiadający się w materii objętej późniejszą decyzją przez niego podpisaną w imieniu organu nie jest z założenia nieobiektywny. Konieczne jest uprawdopodobnienie okoliczności wywołujących wątpliwości co do jego bezstronności. Uprawdopodobnienie jest oczywiście łagodniejsze niż udowodnienie, lecz nie dowolne zastrzeżenia, niepoparte realną argumentacją, mają tu znaczenie, a zagrożenia konkretnie wynikające z danej czynności, szerszego działania, czy z całokształtu okoliczności sprawy. Nie ma powodów do twierdzenia, aby wspomniany funkcjonariusz był stronniczy tylko dlatego, że wypowiadał się wcześniej odnośnie kwestii później objętych decyzją. Ani w samej decyzji ani w piśmie, o którym mowa w kasacji, nie sposób się dopatrzeć zachowania lub wypowiedzi uzasadniających pogląd o jego stronniczości przemawiający za stanowiskiem skarżącej kasacyjnie w tym zakresie. Skoro więc uchybień procesowych nie stwierdzono, stan faktyczny należało uznać za przesądzony, przeto przechodząc do zarzutów materialnoprawnych, ocenić je na jego podstawie. Zarzut naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy jest niezasadny, ponieważ przepis ten reguluje konieczność uzyskania opinii związkowej, co w sprawie miało miejsce. Jak wiadomo, nie ma ona wiążącego charakteru, zatem nie wymagała omówienia w rozkazie. "Formalne" uzyskanie opinii jest wystarczające dla spełnienia hipotezy tego przepisu. Niepodobna zatem czynić zarzutu z braku odniesienia do jej treści (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 111/15, publ. jw.). Natomiast co się tyczy wytyku naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy, to trzeba zważyć przede wszystkim, iż umożliwia on zwolnienie funkcjonariusza ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Regulacja ta należy do grupy przepisów obejmującej przyczyny zwolnienia fakultatywnego (zależnego od woli organu) i ma charakter uznaniowy (jej zastosowanie jest uzależnione od oceny okoliczności sprawy przez organ). Skarżąca pełniła służbę w Policji, która to formacja charakteryzuje się pewnymi swoistymi cechami, zwłaszcza sprecyzowanymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej, a jej celem jest działanie na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jemu jest podporządkowany m.in. kształt stosunków służbowych łączących organy Policji z funkcjonariuszami, wyróżniający je od innych stosunków prawnych szczególnymi elementami i wymogami. Stąd też interes służby jest interesem nadrzędnym w stosunku do interesu funkcjonariusza. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w sprawie. W niewadliwie bowiem ustalonym stanie faktycznym, z którego wynika duża i stała absencja P. B., nawet usprawiedliwiona, nieukończenie szkolenia podstawowego, ziściły się uregulowane w nim przesłanki. Niepodobna popierać pozostawania w służbie osoby, która w przyszłości jej pełnić nie może, bo nie ma stosownych kwalifikacji, jak też faktycznie jej niepełniącej. Stanowisko o możliwości zastosowania tego przepisu w okolicznościach występujących i w tej sprawie jest już utrwalone w orzecznictwie (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1491/14 i I OSK 1640/14, 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 723/14, 15 marca 2013r., sygn. akt I OSK 1033/12, 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1969/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niewątpliwie taka absencja jest ważną przyczyną, o której mowa w tym przepisie, a dalsze pozostawanie skarżącej kasacyjnie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków zarówno przez nią, jak i jednostkę, w której służbę pełniła, stąd zwolnienie jej ze służby leży w interesie Policji. Poza sporem jest, że przepis ten posługuje się "nieostrym" kryterium, pozwalając organom na dokonanie ocen całokształtu faktów w ramach pewnej swobody, wszak nie dowolności. Uwzględnieniu podlegają tu okoliczności wypełniające przesłankę ważnego interesu służby, jak też reguły ogólne postępowania, w tym zasady praworządności, pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wzięcia pod rozwagę interesu organu i słusznego interesu strony, wreszcie konieczne jest przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie, zatem przesłanka ta powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności kreujących ją, a także kryteriów dokonanej oceny w aspekcie zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sposób niebudzący wątpliwości je wykazały. Osoby pełniące służbę, w odróżnieniu od osób podejmujących pracę na podstawie umownego stosunku pracy, pozostają z władzą służbową w takim stosunku podporządkowania, który charakteryzuje się wysoką dyspozycyjnością, zarówno co do sposobu wykonywania służby, w tym pod względem pory i miejsca świadczenia pracy, jak i innych warunków należących do treści tego stosunku prawnego. Wynika to choćby ze szczególnych wymogów stawianych funkcjonariuszom, a sprecyzowanych w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej. Pracodawca ma tu szeroką możliwość jednostronnego kształtowania treści tego stosunku i doboru funkcjonariuszy. Jest to wszak praca jednostronnie wyznaczana, w odróżnieniu od pracy umownie podporządkowanej, podlegającej przepisom kodeksu pracy. Jednakowoż ograniczenia równoważone są pewnymi przywilejami, do których m.in. zalicza się dodatkowe elementy uposażenia, dodatki, urlopy, czy trwałość stosunku służbowego gwarantowaną też enumeratywnie wyliczonymi przyczynami zwolnienia ze służby. Specyficzny charakter służby oraz stojące przed nią zadania były powodem dla ustanowienia przesłanki umożliwiającej zwolnienie funkcjonariusza z pełnionej służby z powodu zagrożenia "interesu służby". Opisanym wyżej wymogom zaskarżona decyzja sprostała, co słusznie zaakceptował Sąd meriti. Wypada wreszcie zwrócić uwagę, iż zwolnienie ze służby nie jest karą za korzystanie z uprawnień, lecz ma zapewnić prawidłowe działanie Policji. Granic uznania organy nie przekroczyły, a właściwie tę instytucję zastosowały, uwzględniając sytuację skarżącej kasacyjnie, odwołując się do właściwych kryteriów oraz przepisów regulujących zasady działalności Policji (por. przywołany wyżej wyrok z dnia 5 lipca 2016 r.). Z tych powodów uprawnioną jest konkluzja, że do naruszenia omawianego przepisu nie doszło. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.