I OSK 2960/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt: VIII SAB/Wa 16/19 w sprawie ze skargi B.G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt: VIII SAB/Wa 16/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku B.G. z dnia 17 lutego 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 17 lutego 2019 r. B.G. zwróciła się do Burmistrza [..] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o wysokości długu Gminy na dzień 18 lutego 2019 r., tj. kredytów, obligacji, pożyczek i innych. W ocenie organu wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej, w związku z czym wezwano wnioskodawczynię do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, przy uwzględnieniu faktu, że wysokość zobowiązań Gminy jest upubliczniona w uchwałach budżetowych Gminy oraz w sprawozdaniach z wykonania budżetu za poszczególne okresy sprawozdawcze. B.G. w dniu 9 marca 2019 r. wniosła skargę na bezczynność organu z powodu nieudzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 17 lutego 2019 r., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca uzyskała odpowiedź na wniosek – organ poinformował o swoim stanowisku i wezwał wnioskodawczynię do wykazania przesłanki ważnego interesu publicznego, zachowując termin wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wezwanie to pozostało bez odpowiedzi skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że informacje objęte wnioskiem mają walor informacji publicznej, a Burmistrz był podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Następnie Sąd podkreślił, że odrębną kwestię stanowi możliwość udostępnienia informacji z uwagi na jej – ewentualny – przetworzony charakter. Wyjaśniając znaczenie pojęcia bezczynności w udzieleniu informacji publicznej Sąd I instancji uznał, że decydujące znaczenie miała ocena podejmowanych przez organ czynności w świetle regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu art. 13 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązuje organ do udzielenia informacji publicznej nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a więc Burmistrz był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w tym terminie, ewentualnie mógł po wskazaniu przyczyn i powiadomieniu wnioskodawczyni termin przedłużyć. Oceniając stan faktyczny sprawy Sąd uznał, że skoro organ nie udostępnił informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, to niewątpliwie pozostaje w bezczynności. Sąd zauważył, że organ podjął czynności mające na celu załatwienie wniosku, jednakże były one częściowo wadliwe. Organ bowiem wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, jednak wezwanie to nie zawierało zakreślonego terminu do udzielenia odpowiedzi. Następnie Sąd wyjaśnił, że jeżeli informacje zamieszone w BIP odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, to zawiadomienie o udostępnieniu informacji w tej formie będzie wystarczające, jednakże organ musi wykazać, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast ogólne wskazanie, że informacja została już upubliczniona w uchwałach budżetowych oraz w sprawozdaniach z wykonania budżetu nie czyni zadość temu obowiązkowi. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób tak upublicznione uchwały i sprawozdania mogą dać odpowiedź na pytania zawarte we wniosku. Z treści pisma organu nie wynika także, aby wszystkie dane, identyczne z żądaniem, zostały wprost ogłoszone w BIP. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, skarżąca jedynie formalnie uzyskała odpowiedź, nie była to jednak odpowiedź na żądanie zawarte we wniosku, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że organ pozostawał w bezczynności. Zdaniem Sądu bezczynność ta nie miała jednak charakteru rażącego, skoro organ usiłował zareagować na wniosek, a podejmowanie czynności nie odbywało się ze znaczną zwłoką. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy [..] zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu zamiast oddaleniu skargi, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności: - Sąd uznał, że Burmistrz nie dochował ustawowego terminu do zakończenia sprawy, termin ten upłynął bezskutecznie, nie wskazał jednak kiedy upłynął, - przyjęto, że informacja Burmistrza wskazująca sposób upublicznienia informacji o wysokości zobowiązań Gminy obejmujących kredyty, obligacje i pożyczki nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy skarżąca będąc przez 8 lat Burmistrzem, a obecnie radną posiada wiedzę o sposobie korzystania z zasobów informacji umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ustalenia Sądu, że informacja wskazująca sposób upublicznienia informacji o wysokości zobowiązań Gminy nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej są błędne z uwagi na fakt, że skarżąca posiada wiedzę o sposobie korzystania z zasobów informacji w Biuletynie i mogła zapoznać się z danymi, które ją interesują. Ponadto wniosek nie był możliwy do wykonania z uwagi na nieprecyzyjne żądanie podania "innych" długów na dzień 18 lutego 2019 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a zakwestionowanemu rozstrzygnięciu wytknięto naruszenie art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszenie powyższych przepisów polegało na uwzględnieniu skargi, pomimo istotnych braków w prawidłowym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że "Sąd powinien przeprowadzić szczegółową analizę dokumentów złożonych do akt sprawy, aby w sposób pełny ocenić materiał dowodowy sprawy". Skarga kasacyjna oparta o tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mogła odnieść skutku. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji błędne uwzględnienie skargi wskazał jednocześnie na zaistniałe uchybienia w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest regulowane przepisami k.p.a., zatem przyjąć należałoby, że wspomniane uchybienia, wynikające z naruszeń regulacji zawartych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. miałyby dotyczyć postępowania administracyjnego, a więc - w zasadzie, mogły zaistnieć w postępowaniu prowadzonym przez organ skarżący kasacyjnie, tj. Burmistrza Miasta i Gminy [..], przy oczywistym zastrzeżeniu, że postępowanie przed organem w niniejszej sprawie mogłoby znajdować swoje oparcie w przepisach (wyłącznie) k.p.a. Przyjmując jednak racjonalnie, że zarzut skargi kasacyjnej wywiedzionej przez organ nie był skierowany przeciwko temu organowi, tj. nie miał w istocie stanowić wyrazu podważenia prawidłowości jego działań (także wobec jednoznacznej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej), sformułowane zarzuty w zakresie błędnego gromadzenia i oceny materiału dowodowego należy odnieść do działań Sądu I instancji. Jak jednak wyżej wskazano, działania Sądu przy rozpoznaniu skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie znajdują oparcia w przepisach k.p.a., a tym samym nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia tych przepisów w odniesieniu do działań bądź zaniechań Sądu przy rozpoznaniu niniejszej sprawy. Zarzut naruszenia przepisów k.p.a. połączono w skardze kasacyjnej z zarzutami naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej - przepisów p.p.s.a. Jednakże również zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. nie składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych i stanowi: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).". Trudno byłoby przyjąć, aby skarżący kasacyjnie faktycznie zarzucał naruszenie powyższego przepisu, wyznaczającego granice stosowania ustawy p.p.s.a., szczególnie wobec treści stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu i jego uzasadnienia. Zarzut ten najprawdopodobniej miał dotyczyć naruszenia przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie ani uściślać zarzutów czy korygować wad skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym podmiotem, należy precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Nie mógł być także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym i ma charakter ogólny, określa kompetencje Sądu I instancji w fazie orzekania, a więc skuteczne zarzucenie jego naruszenia uzależnione jest co do zasady od powołania innych przepisów postępowania naruszonych przez Sąd. Niezależnie od tego w niniejszej sprawie przepis ten jednak nie miał w ogóle zastosowania i nie był stosowany przez Sąd I instancji. Z przepisu tego wynika, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Oznacza to, że Sąd I instancji orzeka w oparciu o normę wynikającą z tego przepisu po rozpoznaniu sprawy ze skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie i nie ma on zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym oceny bezczynności organu. W przypadku skargi na bezczynność Sąd I orzeka w oparciu o unormowania zawarte w art. 149 § 1-2 p.p.s.a. i zaskarżony wyrok został oparty o unormowania zawarte w tym przepisie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutu naruszenia tego przepisu. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odwołano się do jego treści. Wreszcie w odniesieniu do zarzutu naruszenia powiązanego z powołanymi wyżej przepisami art. 134 § 1 p.p.s.a., przypomnieć trzeba, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Przepis ten może stanowić zatem usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem albo rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 20319 r., II GSK 2349/17). Analiza treści zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia wykazuje w stopniu niebudzącym wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), do jej udzielenia, a więc nie orzekał w granicach innej sprawy niż ta, w której wniesiona została skarga. Ponadto należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była sprawa bezczynności organu w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Konstrukcja art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tego rodzaju, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane ze wskazaniem przepisu, którego naruszenia przez organy, bądź niewłaściwego zastosowania nie zauważył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna w ogóle nie powołuje ani w zarzutach, ani w uzasadnieniu jakichkolwiek przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a takiej wady Naczelny Sąd Administracyjny nie może konwalidować. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11, wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można również skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazywanego art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., II FSK 601/13 oraz z dnia 24 maja 2016 r., I FSK 1931/14). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.