I OSK 2967/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Czesława Nowak – Kolczyńska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 81/17 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. prostuje rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce oznaczenia daty zaskarżonej decyzji zamiast słowa "lutego" wpisuje słowo "listopada"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 81/17 oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] odmówił przyznania M. M. zasiłku celowego na dofinansowanie spłaty zaległości za opłaty mieszkaniowe w wysokości [...] zł. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek M. M. z [...] września 2016 r., w którym zwrócił się o pomoc na dofinansowanie spłaty zaległości czynszowych za marzec 2012 r. – styczeń 2016 r. w kwocie [...] zł. Organ ustalił, że dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wyniósł [...] zł (dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, dodatek energetyczny - [...] zł, zasiłek okresowy - [...] zł) i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy na zasadach określonych w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s." Organ pomocy społecznej rozważył udzielenie pomocy w trybie art. 41 u.p.s. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono sytuację skarżącego i dokonano analizy budżetu domowego z jego udziałem. Ustalono, że skarżący ma zaległości czynszowe za okres od marca 2012 r. do stycznia 2016 r. w wysokości [...] zł, za okres od lutego do lipca 2016 r. w wysokości [...] zł oraz za sierpień 2016 r. w kwocie [...] zł. Utrzymuje się jedynie ze środków pomocy społecznej - zasiłku okresowego, dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego. Ponadto decyzją z [...] lipca 2016 r. przyznano mu miejsce w ośrodku wsparcia Dzienny Dom Pomocy Społecznej nr [...] w [...] od [...] sierpnia do [...] grudnia 2016 r. W ocenie organu w sprawie nie ma szczególnej okoliczności koniecznej do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organ wskazał, że spłata zobowiązań finansowych nie stanowi celu pomocy społecznej ani nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu, zatem nie jest obecnie zagrożony utratą lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania M.M., decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wskazał na swoją trudną sytuację życiową, niepełnosprawność i brak środków do życia wynikający ze zlikwidowania zakładu pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 81/17 oddalił skargę. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie co do przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i jest m. in. uzależnione od oceny organu dokonywanej w ramach art. 3 ust. 4 u.p.s. W sprawie prawidłowo uznano, że granice uprawnienia organu pomocy społecznej do orzekania o przyznaniu zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego wyznacza katalog okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy skwalifikowanych jako "niezbędna potrzeba bytowa". Zasadnie również organ stwierdził, że spłata zobowiązań finansowych nie stanowi celu pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany wyłącznie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a więc pomoc ta może dotyczyć tylko bieżących potrzeb wnioskodawcy, bo taki właśnie charakter mają niezbędne potrzeby bytowe, o których mowa w art. 39 u.p.s. Już choćby z tego powodu, wykluczone jest udzielanie tego świadczenia w celu spłaty wieloletniego zadłużenia wnioskodawcy. Prawidłowo też organ podniósł, że spłata zobowiązań finansowych nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. M. M., reprezentowany przez adwokata E. M., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – art. 41 ust. 1 u.p.s. poprzez uznanie, że określenie "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest tożsame z określeniem "niezbędna potrzeba bytowa", będącą przesłanką przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., co spowodowało, że Sąd nie zanalizował, czy spłata zadłużenia czynszowego w sytuacji życiowej skarżącego może być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający przyznanie specjalnego zasiłku celowego; II. naruszenie przepisów postępowania – art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 41 ust. 1 u.p.s., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; oraz naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że spłata zobowiązań finansowych nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej, podczas gdy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że powyższe stanowisko jest zgodne ze stanem faktycznym. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Gliwicach, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zawartą w piśmie z [...] listopada 2017 r., wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zgodnie z art. 182 §2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Najdalej idącym w skutkach zarzutem procesowym jest zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. Jego naruszenie ma polegać na zaakceptowaniu przez Sąd Wojewódzki nieprawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy pomocy społecznej. Zgodnie z art. 141 §4 P.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 §4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 §4 P.p.s.a. W przywołanej już uchwale składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. przyjęto, że przepis art. 141 §4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto w uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że inna jest sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 §4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 141 §4 P.p.s.a. nie może zatem stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez Sąd pierwszej instancji. Innymi słowy, nie można zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 §4 P.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Za pomocą art. 141 §4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 25 maja 2017 r., sygn. I GSK 1106/15; z 23 lipca 2013 r. sygn. II GSK 412/12; z 16 lipca 2013 r., sygn. II FSK 2208/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera treść pozwalającą na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Rozważania Sądu są logiczne i konsekwentne, a ponadto znajdują oparcie w aktach administracyjnych sprawy. Pozostała część uzasadnienia tego zarzutu, w której skarżący kasacyjnie wskazuje, że Sąd wadliwie uznał, że spłata zobowiązań finansowych nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej, w istocie zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego wywodzący się z ustawy o pomocy społecznej. Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a., którym skarżący usiłuje podważać ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę Sądu akceptującego prawidłowość działań organów w tym zakresie, jako chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Kolejno, przepisami, których naruszenie zarzucono Sądowi, były art. 145 §1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a. Przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy określające samo rozstrzygnięcie mogą być podstawą skargi kasacyjnej tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły. Skarżący kasacyjnie, nie wskazując uzasadnienia, wiąże naruszenie powyższych przepisów z art. 41 pkt 1 (należało przyjąć, że wskazano błędnie jednostkę redakcyjną "ustęp" zamiast prawidłowej - "punkt") u.p.s. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jeśli chodzi o ten zarzut naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zaznaczyć, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 §2 P.p.s.a. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. Jeszcze raz zatem powtórzyć należy, że wobec kontrolnych uprawnień Sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną art. 3 §1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10 LEX nr 594935, wyrok NSA z 25 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1398/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe uwagi uznać należało, że zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s. przez błędną wykładnię nie jest zasadny. Prawidłowa jest bowiem ocena Sądu pierwszej instancji i organów administracyjnych, że interpretując przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy odnieść ją do zdarzeń okazjonalnych i wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. O przyznaniu specjalnego zasiłku celowego nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Taką prawidłową wykładnię art. 41 u.p.s. przedstawiono w zaskarżonym wyroku z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie i wykładnia ta jest akceptowana przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sposób dokładny – w kontekście żądanej pomocy – oceniono sytuację skarżącego, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy administracyjne zbadały dokładnie sytuację życiową, w tym majątkową, skarżącego. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności, jak wiek skarżącego, jego stan zdrowia, czy możliwości w zaspakajaniu potrzeb mają niewątpliwe istotne znaczenie przy udzielaniu pomocy z zakresu opieki społecznej, to jednak nie wskazują one na istnienie zdarzeń nadzwyczajnych, wyjątkowych, które można by zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek. Nie ma racji autorka skargi kasacyjnej wskazując, że Sąd Wojewódzki utożsamił określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" i "niezbędnej potrzeby bytowej". Sąd pierwszej instancji badając sprawę prawidłowo odniósł się do zasad ogólnych udzielania pomocy społecznej, które zakładają wspieranie osób i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Ta ostatnia przesłanka była badana zresztą wyłącznie w kontekście art. 39 u.p.s. i mając na uwadze to znaczenie Sąd stwierdził, że wykluczone jest udzielanie zasiłku celowego w celu spłaty wieloletniego zadłużenia wnioskodawcy. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Natomiast uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 §3 P.p.s.a, sprostował z urzędu wyrok Sądu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.