I OSK 4037/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. i B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1971/17 w sprawie ze skarg J.P., W.P., M.P. i B.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 17 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1971/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę L.P., W.P., M.P. i B.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister", z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.G. oraz M.P., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 ust. 1 lit "e" w zw. z art. 2 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13, ze zm.), dalej jako "dekret PKWN", poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów – zdaniem skarżących interpretacja wskazanych przepisów przeprowadzona przez WSA w Warszawie jest sprzeczna z wykładnią celowościową i historyczną tych przepisów oraz nie uwzględnia kontekstu normatywnego i historycznego z daty reformy rolnej, co zostało słusznie uznane za niedopuszczalne przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 1 października 2014 r. (I OSK 1722/13). Co więcej, argumentacja WSA w Warszawie odnośnie charakteru "podziału fizycznego nieruchomości ziemskiej" jest oczywiście sprzeczna z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r. (I OSK 2680/15), który zresztą został powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym oczywiste jest dla skarżących, że przedstawiona przez WSA w Warszawie wykładnia Wskazanych przepisów prawa materialnego w kontekście wykładni pojęcia "podziału fizycznego nieruchomości ziemskiej" jest wadliwa i sprzeczna z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego., 2) art. 2 ust. 1 dekretu PKWN poprzez jego błędną wykładnię – zdaniem skarżących WSA w Warszawie przyjął błędną definicję nieruchomości ziemskiej, nie uwzględniając w tej definicji miejsca położenia danej nieruchomości, w tym w szczególności uznając, że za nieruchomość ziemską należy uznawać daną nieruchomość również wtedy, gdy była ona położona na terenie miasta. Argumentacja ta (choć akceptowana w niektórych orzeczeniach) jest wadliwa, mając na względzie wykładnię celowościową i historyczną wskazanych przepisów, a zwłaszcza rozumienie pojęcia "nieruchomości ziemskiej" w ustawodawstwie przedwojennymi oraz wczesno- powojennym, 3) (z ostrożności procesowej) art. 2 ust. 1 dekretu PKWN w zw. z § 890 zd. 1 Kodeksu cywilnego niemieckiego obowiązującego na Ziemiach Zachodnich Rzeczpospolitej Polskiej (Bürgerliches Gesetzbuch), dalej jako "KCN" oraz art. 18 § 1 i art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57, poz. 319), dalej jako "Prawem rzeczowym", poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów – zdaniem skarżących WSA w Warszawie zinterpretował pojęcie "nieruchomość ziemska" w oderwaniu od przepisów prawa obowiązujących w momencie uchwalenia analizowanych przepisów dekretu PKWN. Tym samym, interpretacja WSA w Warszawie stoi w sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w momencie wejścia w życie dekretu PKWN, znajdującymi zastosowanie w niniejszej sprawie, 4) art. 2 ust. 1 lit "e" w zw. z art. 2 ust. 2 dekretu PKWN, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie – w ocenie skarżących WSA w Warszawie potwierdził decyzje organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie stwierdzając, iż nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja, zwane dalej "przedmiotowymi nieruchomościami", podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit "e" dekretu PKWN, pomimo, że prawidłowe zastosowanie wskazanych artykułów powinno prowadzić do stwierdzenia, iż przedmiotowe nieruchomości nie podpadają pod działanie wskazanych przepisów, II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. naruszenie art. 141 § 4 w zw z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w ocenie skarżących WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do dużej części zarzutów, zgłoszonych przez Skarżących w skardze z dnia 3 listopada 2017 r., w tym w szczególności do zarzutów proceduralnych zawartych we wskazanej skardze, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Całkowite pominięcie w wyroku WSA w Warszawie części zarzutów zgłoszonych w skardze inicjującej postępowaniem przed tym Sądem, skutkuje koniecznością uchyleniu zaskarżonego wyroku. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od Ministra na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych, podnosząc polemikę z zawartymi w niej zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga, że NSA rozpoznaje sprawę tylko w granicach zarzutów skargi. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki wskazują na brak odniesienia do zarzutów procesowych, które podnosiły naruszenie art. 77§ 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wykluczenie przez organ niektórych materiałów dowodowych, potwierdzających faktyczny podział nieruchomości przed 1 września 1939 r. Wbrew twierdzeniu kasatora Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii, bowiem na stronach 16 i 17 uzasadnienia wyroku wskazał, że rozważania dotyczące podziału quoad usum nie mają znaczenia w sprawie, gdyż nie zostało wykazane, iż nieruchomość objęta postanowieniami dekretu stanowiła współwłasność przed 1 września 1939 r. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Z kolei przepis art.134 § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, którym uchybiono w postępowaniu administracyjnym, a sąd I instancji nie zauważył tego z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia omawianego przepisu jest wprawdzie powiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak już jednak wspomniano Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem nie mógł też naruszyć powołanego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z powołanym przepisem. Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzutu oznaczony jako A1) podnosi błąd wykładni art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 2 ust. 2 dekretu. Skarżący wskazuje, że stanowisko interpretacyjne Sądu I instancji jest sprzeczne z wykładnią celowościową i historyczną tych przepisów. Ponadto argumentacja odnośnie charakteru podziału fizycznego nieruchomości ziemskiej jest oczywiście sprzeczna z wyrokiem NSA z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2680/15. Jak można przypuszczać, bo uzasadnienie skargi kasacyjnej tego nie precyzuje, skarżący kasacyjnie mają na myśli stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2680/15, w którym wskazano, że podział nieruchomości (quoad usum) nie dawał podstawy do przyjęcia, iż istniały okoliczności stojące na przeszkodzie przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto NSA stwierdził, że "tego rodzaju podział odnosi się wyłącznie do wzajemnych relacji pomiędzy współużytkownikami nieruchomości i nie kreuje ani żadnego nowego prawa ani też żadnego innego obiektu tego prawa – w tym przypadku odrębnej nieruchomości. Nawet fakt dokonania podziału geodezyjnego na dwie nieruchomości oraz faktycznego władania nimi nie niweczył istniejącej współwłasności, a dotyczył jedynie wewnętrznych relacji pomiędzy współwłaścicielami". Zaprezentowany pogląd w zakresie konsekwencji prawnych podziału quoad usum skład orzekających podziela. Przytoczony pogląd niczego jednak w rozpoznawanej sprawie nie zmienia. Skarżący kasacyjnie zdają się nie dostrzegać, że z przytoczonego passusu wynika, iż argumentacja NSA dotyczyła podziału quoad usum pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie przyjęto, że majątek stanowił własność jedynie S.N. Ustalenia faktyczne w sprawie są przesądzone, bowiem skarga kasacyjna nie kwestionuje naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczono nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Co istotne ani przepisy dekretu, ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej", o której mowa w omawianym przepisie. Przyjęto natomiast rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., W 3/89, OTK 1990/1/26 (dalej uchwała W 3/89). Trybunał w części III uzasadnienia uchwały W 3/89, (akceptowanej w uzasadnieniu uchwały z 16 kwietnia 1996 r., W 15/95 (Dz. U. nr 54, poz. 572, dalej uchwała W 15/95) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Jakkolwiek uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie praktyki orzeczniczej co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W oparciu o wskazane uchwały Trybunału Konstytucyjnego przyjmowano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Innymi słowy zakresem działania dekretu były także objęte te nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego, lecz pozostawały w bezpośrednim związku funkcjonalnym z prowadzeniem działalności wytwórczej w rolnictwie na nieruchomościach o charakterze rolniczym, o ile te ostatnie nieruchomości tworzyły z tymi pierwszymi gospodarczą całość (wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1933/16, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2015 r., I OSK 1399/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1770/14). Wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dokonana przez WSA jest słuszna. W świetle utartego w orzecznictwie stanowiska, z którym sąd w składzie orzekającym się zgadza, dopuszczalne jest sumowanie gruntów z różnych ksiąg hipotecznych w celu wykazania, że doszło do przekroczenia wymaganej normy obszarowej. Ustalona w tym przepisie łączna powierzchnia, może dotyczyć kilku parceli należących do tego samego podmiotu. Zapisanie nieruchomości do oddzielnych ksiąg wieczystych samo przez się nie stanowi przesłanki do uznania, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust 1 lit. e) dekretu. Użyty w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu zwrot "rozmiar łączny" nieruchomości ziemskiej nie odnosi się z osobna do każdej parceli mającej urządzoną odrębną księgę wieczystą. O łącznym rozmiarze nieruchomości decyduje bowiem kryterium własności i gospodarcze przeznaczenie nieruchomości (wyrok NSA z 10 października 2019 r., I OSK 96/18 i powołane tam wyroki NSA z 8 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 2724/98 oraz z 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1045/97, zob. też wyrok NSA z 25 września 2019 r., I OSK 1820/18). Nieruchomości ww. były objęte odrębnymi księgami wieczystymi, jednakże tworzyły gospodarczą całość i były własnością jednej osoby. Chybiony jest również zarzut błędu wykładni, który miał polegać na uznaniu za nieruchomość ziemską nieruchomości położonej na terenie miasta. Definiowanie pojęcia nieruchomości ziemskiej nie może nie uwzględniać postanowień dekretu. Przede wszystkim, w żadnym z przepisów dekretu nie posłużono się kryterium położenia nieruchomości. Podstawowym wyróżnikiem nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej było kryterium obszarowe. Treść przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu stanowi nie tylko o obszarze nieruchomości, ale także rozróżnia ogólną powierzchnię nieruchomości oraz powierzchnię użytków rolnych. Nadto, odczytanie pojęcia nieruchomości ziemskiej powinno uwzględniać cele przejęcia nieruchomości wskazane w art. 1 ust. 2 oraz sam tytułu tego aktu nacjonalizacyjnego. Chodziło o przejęcie i przeznaczenie na cele reformy rolnej nieruchomości przekraczających określony obszar, z zastrzeżeniem co do minimalnej powierzchni użytków rolnych w odniesieniu do części Polski. Z wymienionych nieruchomości nie wyłączono nieruchomości położonych w granicach miast. Dokonując wykładni pojęcia nieruchomości ziemskiej należy odnieść się również do przedwojennej regulacji o reformie rolnej - ustawy z dnia z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Została ona uchylona przepisem art. 19 dekretu. Zauważając, że dekret z 6 września 1944 r. posługiwał się systematyką zbliżoną do tej ustawy, przede wszystkim należy skoncentrować się na występującym w ustawie pojęciu nieruchomości ziemskiej. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, na cele, wskazane w art. 1, będą obowiązkowo parcelowane grunty z poniżej wymienionych nieruchomości ziemskich z wyłączeniem lasów, stanowiących przedmiot racjonalnej gospodarki leśnej, tudzież wód, użytkowanych dla rybołówstwa lub przemysłu (art. 4). Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy zastrzeżono, że grunty, położone w granicach administracyjnych miast, nie podlegają działaniu ustawy niniejszej. Jest oczywiste, że w 1925 r. ustawodawca nie wyłączał z pojęcia nieruchomości ziemskich nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast. Nie poddał ich tylko działaniu ustawy. Jeszcze ważniejsza jest konstatacja, że materialnoprawna instytucja nieruchomości ziemskiej nie funkcjonuje w tej ustawie z uwagi na położenie nieruchomości. W świetle powyższych uwag brak jest podstaw do przyjęcia, że pojęcie nieruchomości ziemskiej użyte w art. 2 ust. 1 dekretu może być definiowane z uwzględnieniem kryterium położenia nieruchomości (w granicach administracyjnych miast albo poza tymi granicami). Rozstrzygając, czy dana nieruchomość była objęta dekretem o reformie rolnej czy nie, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, należało uwzględnić cele reformy rolnej określone w art. 1 ust. 2 dekretu. Chybiony jest także zarzut błędu wykładni, określony jako zarzut A 3). Sąd I instancji w swoich rozważaniach nie dokonywał wykładni przepisów § 890 zd. 1 BGB ani postanowień Prawa rzeczowego z 1946 r. Tym samym nie mógł dopuścić się błędu wykładni powołanych przepisów. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Nie zostały zasądzone koszty postępowania kasacyjnego na rzecz PSP Nadleśnictwo Gródek ponieważ art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości na rzecz uczestnika postępowania.