I OSK 471/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 405/10 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie wydzierżawienia gruntu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 405/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Minister Transportu, na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) nie wyraził zgody na dokonanie przez PKP S.A. czynności prawnej polegającej na wydzierżawieniu gruntu położonego we Wrocławiu przy ulicach R. [...] i [...], T. [...] i [...] oraz P. [...], stanowiącego część terenu Dworca Świebodzkiego we Wrocławiu, obecnie wyłączonego z ruchu kolejowego. W dniu 14 grudnia 2007 r. J. G. wystąpił do Ministra Transportu o zmianę w/w decyzji na podstawie art.154 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...]stycznia 2008 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił zmiany decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. o odmowie zgody na dokonanie przez PKP S.A. czynności prawnej polegającej na oddaniu w dzierżawę firmie [...]" J. G. nieruchomości opisanej wyżej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G.. Postanowieniem z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 287/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę odrzucił, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1006/08, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez J. G.. W dniu 11 lutego 2009 r. J. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 13 marca 2009 r. Minister Infrastruktury wydal postanowienie, w którym stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji z dnia 31 października 2007 r. Po rozpoznaniu skargi J. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 799/09, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Ocenił, że wniosek J. G., z dnia 11 lutego 2009 r., należało rozumieć jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Minister Infrastruktury uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w całości i umorzył postępowanie. Minister ustalił, iż J. G. nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zgody na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzania składnikami aktywów trwałych. Podmiot, na rzecz którego ma nastąpić rozporządzenie składnikami aktywów trwałych będących mieniem PKP ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. W ocenie Ministra, postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na rozporządzenie składnikami aktywów trwałych nie dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków skarżącego. Uprawnienie J. G. wynikające z prawa cywilnego do żądania zawarcia umowy przeniesienia praw do nieruchomości powstać może dopiero po udzieleniu przez ministra właściwego do spraw transportu zgody PKP S.A. na dokonanie czynności prawnej w postaci przeniesienia praw do nieruchomości na rzecz nabywcy wyłonionego w przetargu. W sprawach dotyczących zgody wynikającej z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. stosunek administracyjno-prawny powstaje wyłącznie między PKP S.A. a organem nadzoru tj. ministrem właściwym do spraw transportu. Skoro nie można uznać J. G. za stronę postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury, to również nie posiada on prawa do złożenia wniosku o zmianę decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. Skargę wniósł J. G.. Zarzucił naruszenie art. 28 i art. 154 K.p.a. oraz art. 18 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i art. 702 § 3 K.c. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania i nie posiada interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany decyzji Ministra Transportu z dnia 31 października 2007 r., naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a. i art. 154 K.p.a. poprzez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę skarżącemu prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury administracyjnej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 27 lutego 2007 r. PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu przeprowadził przetarg na dzierżawę nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. R. [...]i [...], ul. T. [...] i [...] oraz Pl. [...]będącej własnością Skarbu Państwa, we władaniu PKP S.A. W wyniku przetargu Zarząd PKP S.A. dokonał wyboru oferty skarżącego i poinformował go, że wystąpił do Ministra Transportu z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie ze skarżącym umowy dzierżawy, a następnie pismem z dnia 22 listopada 2007 r. poinformował skarżącego, że Minister Transportu decyzją z dnia [...] października 2007 r. nie wyraził zgody na powyższe. Skarżący zaznaczył, że na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego zwycięzcy przetargu przysługuje roszczenie o zawarcie umowy. W skardze podniósł ponadto, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. W ocenie skarżącego, powinien on brać udział w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r., a niedopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu, pozbawiło go możności obrony swoich praw. Zdaniem skarżącego, gdyby nawet przyjąć, że nie przysługiwały mu prawa strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia 31 października 2007 r., to służy mu prawo strony w postępowaniu o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istotą sprawy było ustalenie, czy J. G. posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 154 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Wskazał, iż podmiot musi wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestnictwa w tej sprawie. To dopiero daje legitymację strony. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji administracyjnej, organ we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Sąd w całości podzielił pogląd Ministra Infrastruktury, że J. G. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o zmianę decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., gdyż nie wykazał interesu prawnego. Decyzja z dnia [...] października 2007 r. została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"(Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie o wyrażeniu zgody na dokonanie przez PKP S.A. czynności prawnej polegającej na oddaniu nieruchomości Skarbu Państwa w dzierżawę nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków skarżącego. Jego wynikające z prawa cywilnego uprawnienie do żądania zawarcia umowy dzierżawy powstać może dopiero po udzieleniu przez właściwy organ zgody uprawnionemu podmiotowi na oddanie składników aktywów trwałych do korzystania innym podmiotom na podstawie umów prawa cywilnego. Według Sądu, Minister prawidłowo przyjął brak po stronie skarżącego interesu prawnego wywiedzionego z konkretnej normy prawa, która dawałaby podstawę do uznania skarżącego za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. Po stronie skarżącego występuje interes faktyczny. Jednak interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 154 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. Brak interesu prawnego osoby składającej wniosek, zmianę decyzji ostatecznej powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. Ponieważ jednak organ I instancji rozpoznał wniosek, organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. J. G. złożył skargę kasacyjną. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Zarzucił: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez: 1. Naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z 2000r. ze zm.) oraz art. 28 K.p.a. w związku z przepisami art. 702 § 3 K.c. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., znak [...], orzekającej o braku zgody na dokonanie przez PKP S.A. czynności prawnej polegającej na oddaniu w dzierżawę firmie J.A. "Plater" – J. G. nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. R. [...] i [...], T. [...]oraz P. [...], stanowiącej część działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami 2/2 i 10/4 obręb Stare Miasto, jednostka ewidencyjna 026401_1 M. Wrocław 2, będącej własnością Skarbu Państwa, we władaniu PKP S.A. Podczas gdy skarżący jako podmiot, który wygrał przetarg ogłoszony na dzierżawę wskazanych wyżej terenów, przeprowadzony w oparciu o przepisy art. 701 -705 K.c. a Zarząd PKP S.A. w Warszawie w wyniku przetargu dokonał wyboru oferty skarżącego, jako najkorzystniejszej, wobec czego posiadał on interes prawny w rozumieniu przepisów art. 28 K.p.a. we wskazanym wyżej postępowaniu administracyjnym a jego źródłem były przepisy 702 § 3 K.c. oraz przepisy art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". 2. Naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 702 § 3 K.c. oraz art. 28 K.p.a. w związku z art. 154 § 1 i 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego i tym samym nie jest stroną postępowania uprawnioną do złożenia wniosku o zmianę w trybie przepisów art. 154 § 1 K.p.a., decyzji Ministra Transportu z dnia 31 października 2007 r., nr TK 5z - 4751 – 20c/2007, w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie przez PKP S.A. czynności prawnej polegającej na oddaniu w dzierżawę firmie [...]" – J. G. nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. R. [...], T. [...] oraz P. [...], stanowiącej część działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami 2/2 i 10/4 obręb Stare Miast, jednostka ewidencyjna 026401_1 M. Wrocław 2, będącej własnością Skarbu Państwa, we władaniu PKP S.A. 3. Naruszeniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady państwa prawnego gwarantującej prawo obywateli do rzetelnej i sprawiedliwej procedury administracyjnej, polegające na odmowie skarżącemu prawa strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Transportu z dnia 31 października 2007 r., znak TK 5z- 4751-20c/07, orzekającej o braku zgody na dokonanie przez PKP S.A. czynności prawnej polegającej na oddaniu w dzierżawę firmie [...]" – J. G. nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. R. [...], T. [...] oraz P. [...], stanowiącej część działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami 2/2 i 10/4 obręb Stare Miasto, jednostka ewidencyjna 026401_1 M. Wrocław 2 będącej własnością Skarbu Państwa, we władaniu PKP S.A. a także na odmowie skarżącemu prawa do udziału w postępowaniu o zmianę decyzji Ministra Transportu, na podstawie przepisów art. 154 K.p.a. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na: 1. Naruszeniu przepisów art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) poprzez stwierdzenie braku naruszeń prawa przez organ administracji publicznej i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], podczas gdy decyzja podlegała uchyleniu, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, w szczególności: - art. 28 K.p.a. w związku z art. 154 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. i przyjęcie, iż skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem przez Ministra Transportu decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na oddanie skarżącemu przez PKP S.A. w dzierżawę terenów będących przedmiotem przetargu i z tego względu nie był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zmianę tej decyzji w trybie art. 154 K.p.a.; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się przez Ministra Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez skarżącego zarzutów odnośnie błędnych ustaleń faktycznych w decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., nr [...], o zmianę której na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. skarżący wnosił; - naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności okoliczności podnoszonych przez skarżącego we wniosku z dnia 11 lutego 2009 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, - art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., nr [...] i umorzenie postępowania w sprawie w sytuacji istnienia przesłanek do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego; - art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z 2000 r., ze zm.) oraz art. 28 K.p.a. w związku z przepisami art. 702 § 3 K.c. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o zmianę decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., nr [...], na podstawie przepisów art. 154 K.p.a. 2. Naruszenie przepisów art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartej w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1006/08, w zakresie uprawnień skarżącego do złożenia w trybie przepisów art. 154 K.p.a. wniosku o zmianę decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., nr [...], na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), na które to stanowisko powoływał się skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. W sprawie o wyrażenie przez ministra właściwego do spraw transportu zgody na rozporządzenie przez P.K.P. S.A. składnikami majątku trwałego w trybie przewidzianym w art. 18 ust.2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz.948 ze zm.), stosunek prawny powstaje pomiędzy P.K.P. S.A. lub P.L.K. S.A., jako podmiotem występującym z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie czynności prawej, a ministrem właściwym do spraw transportu. Stroną tego postępowania nie jest podmiot ubiegający się o zawarcie umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem ma być składnik majątku trwałego, nawet jeśli podmiotowi temu służy roszczenie o zawarcie takiej umowy wynikające z przyjęcia jego oferty w drodze przetargu (art. 703 § 3 w związku z art. 702 § 3 K.c.). Pogląd ten, akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, został już wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do tego samego postępowania administracyjnego, opartego o art. 18 ust.2 i 4 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1295/09. Przedmiotem tego postępowania kasacyjnego był wyrok, którym oddalono skarge od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a. organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Warszawa 2006, s. 365-366; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 74492). Nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń o naruszeniu norm konstytucyjnych. Zarzut taki powinien opierać się na niewłaściwym zastosowaniu przepisu sprzecznego z Konstytucją RP, chyba ze sąd wprost zastosował przepis konstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 547/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 187605). Skarżący nie podał, jaki przepis stosowany w sprawie jest sprzeczny z powołanym przepisami art. 2 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie stosował zaś tego przepisu Konstytucji RP wprost. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności przepisów art. 18 ust.2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" z jakimikolwiek normami konstytucyjnymi. W konsekwencji, jako trafne ocenić należy również stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego skarżący nie miał także interesu prawnego umożliwiającego przeprowadzenie postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Z uwagi jednak na brak szczególnego przepisu normującego fazę wstępną tego postępowania (takiego jak art. 149 § 3 K.p.a. lub art. 157 § 3 K.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), w tym zakresie stosuje się przepisy części ogólnej Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Po złożeniu przez skarżącego wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a. doszło więc do wszczęcia tego postępowania. Ustalenie przez organ bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn podmiotowych skutkuje decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 297; Lidia Klat-Wertelecka [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków", red. Artur Mudrecki, ODDK 2008, s. 427; Krzysztof Sobieralski "Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", PRESSCOM 2009, s. 161). Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty proceduralnej podstawy kasacji, które opierają się na tezie o bezpodstawnym niewzięciu pod uwagę twierdzeń materialnych skarżącego, skoro twierdzenia te nie podważają stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie braku interesu prawnego skarżącego. Dotyczy to zarzutów naruszenia art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 154 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. Nie można także podzielić trafności ocen zawartych w zarzutach naruszenia norm procedury sądowej w związku z przepisami art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty te dotyczą błędnych ustaleń faktycznych w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Transportu z dnia 31 października 2007 r., o której zmianę w trybie art. 154 § 1 K.p.a. skarżący wniósł. Tymczasem tryb z art. 154 K.p.a. nie polega na wzruszeniu decyzji naruszających prawo. Nie można zatem domagać się zmiany decyzji w tej drodze z powodu wadliwości decyzji. Do tego służy tryb odwoławczy albo tryby nadzwyczajne uchylania lub stwierdzania nieważności decyzji naruszających prawo (por. Janusz Borkowski, op. cit. s. 590; Lidia Klat-Wertelecka, op. cit. 423). Niezależnie od tego, możliwość kwestionowania decyzji ostatecznych mają podmioty będące w stanie wykazać się interesem prawnym w podważeniu decyzji. Skoro skarżący nie był podmiotem uprawnionym do żądania zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a., to organ i Sąd pierwszej instancji nie mógł odnieść się do jego zarzutów wobec decyzji z dnia 31 października 2007 r. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1006/08 wynika, że stronie będącej adresatem decyzji opartej o art. 154 K.p.a., wydanej w pierwszej instancji przez ministra, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie oznacza to jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o posiadaniu przez skarżącego legitymacji materialnoprawnej. W przywołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził oceny prawnej, w myśl której, z art. 18 ust.2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" wynika interes prawny skarżącego, uprawniający go do złożenia wniosku trybie art. 154 K.p.a. o zmianę decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. Skoro tej oceny prawnej nie było, to Sąd pierwszej instancji nie mógł się do niej, wbrew zarzutowi kasacji, odnieść zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.