I OSK 496/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 714/18 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 714/18, po rozpoznaniu skargi R. M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pieniężnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2018 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2017 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.). Organ podał, że skarżąca 12 września 2017 r. wniosła o wypłatę świadczenia z art. 117 ustawy o Policji uzasadniając, że świadczenie to jest należne każdemu policjantowi zwolnionemu ze służby w trybie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który nabył uprawnienia emerytalne, a ustawodawca przyznał policjantowi prawo wyboru jednego ze świadczeń. Komendant Główny Policji ustalił, że skarżąca rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2008 r. została z [...] kwietnia 2008 r. zwolniona ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. Z karty uposażenia oraz kartoteki podatkowej za 2008 r. i 2009 r. wynika, iż skarżącej w okresie od 1 maja 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r., tj. przez okres roku po zwolnieniu ze służby, co miesiąc wypłacane było świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 117 ustawy o Policji w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. [...] lipca 2010 r. skarżąca została przywrócona do służby, a następnie rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2017 r. zwolniona ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji stwierdził, że świadczenie pieniężne określone w art. 117 ustawy o Policji ma charakter jednorazowy i związane jest ze zwolnieniem policjanta ze służby. Skarżąca została zwolniona ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji z uwagi na to, że nabyła prawo do emerytury w związku z wysługą lat. W związku ze złożeniem oświadczenia co do pobierania świadczenia z art. 117 ustawy o Policji od 1 maja 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r.; tj. przez okres roku po zwolnieniu ze służby skarżącej przedmiotowe świadczenie było wypłacane. Zatem fakt ponownego nawiązania stosunku służbowego ze skarżącą i ponownego jej zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie uzasadnia przyznania i wypłaty przedmiotowego świadczenia po raz drugi. W ocenie Komendanta Głównego Policji do policjanta, który nabył prawo do emerytury nie mają zastosowania przepisy art. 117 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, o ile przed ponownym powołaniem (przywróceniem) do służby przez okres całego roku pobierał świadczenie, o którym mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji. Ponowne zwolnienie skarżącej po przywróceniu do służby w Policji w 2010 r. nie oznacza, że ponownie nabyła prawo do emerytury, gdyż prawo to posiadała nadal przez cały okres ponownego pełnienia służby w Policji, było ono jedynie zawieszone, co wynika z powołanych w uzasadnieniu decyzji przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji przysługujące policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Przywrócenie do służby oraz późniejsze z niej zwolnienie nie oznacza, iż funkcjonariusz ponownie nabył prawo do emerytury. A zatem ponowne zwolnienie ze służby nie powoduje ponownego nabycia uprawnienia do tego świadczenia. Ustosunkowując się do adnotacji złożonej przez Komendanta Głównego Policji na raporcie z [...] sierpnia 2017 r. organ wskazał, że nie odzwierciedla on twierdzenia skarżącej, jakoby miała dotyczyć kwestii zgody na wypłatę świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji. Przedmiotowy raport poza żądaniem wypłacenia przez okres 12 miesięcy od daty zwolnienia ze służby w Policji świadczenia pieniężnego wynikającego z art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, dotyczył również kwestii wydania świadectwa służby oraz prośby o wyrażenie zgody na pozostawienie "na pamiątkę" identyfikatora służbowego. W wyniku częściowego rozpatrzenia raportu, za pisemną aprobatą Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP, co do wyrażenia zgody na odpłatne przekazanie skarżącej znaku identyfikacji policjanta, Komendant Główny Policji poparł prośbę składając własnoręczny podpis z adnotacją cyt.: "akceptuję - odpłatnie". To wyraźnie wskazuje, iż akceptacja złożona na raporcie dotyczy zupełnie innej sprawy i nie porusza problematyki związanej z przedmiotowym świadczeniem pieniężnym. Na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga skarżącej podlegała uwzględnieniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez brak dokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak dokonania pełnej oceny wszystkich mających w sprawie znaczenie okoliczności. Uchybienie to mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił twierdzenie organu o jednorazowym charakterze świadczenia, o którym mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji. Podał, że przyjęta w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnia art. 117 ust. 1 ustawy o Policji ma zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego samego świadczenia, co spowodowałoby uprzywilejowanie niektórych policjantów i stanowiłoby naruszenie zasady równości wobec prawa. Powyższe, w ocenie Sądu, nie oznacza jednak, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Rozpatrując wniosek skarżącej z 12 września 2017 r. o wypłatę świadczenia, o którym mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji organ nie wziął bowiem pod uwagę zmiany warunków, w jakich nastąpiło ponowne jej zwolnienie ze służby w 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca jednoznacznie postanowił w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, że świadczenie pieniężne wypłaca się w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, dlatego też organ powinien zbadać, czy skarżącej przysługuje uzupełnienie (wyrównanie) świadczenia pieniężnego. Będzie to stanowiło realizację prawa do kompensacji świadczenia związanego ze zmianą warunków, na jakich zostało ono pierwotnie przyznane. Odnosząc się do argumentu organu wywiedzionego na gruncie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), że skarżąca nabyła "raz" uprawnienia emerytalne, tj. w 2008 r., a tym samym, że przywrócenie jej do służby w Policji w 2010 r. nie oznacza, że nabyła ona ponownie prawo do emerytury, Sąd wskazał, że powyższe pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Konieczność ponownego ustalenia wysokości emerytury, o jakiej mowa w przepisach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) pozostaje bez wpływu na interpretację przepisów określających uprawnienia zwalnianego ponownie funkcjonariusza do uzyskania tej części świadczenia pieniężnego, jaka przewyższa uprzednio już ustalone i wypłacone. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że organ winien dokonać ustaleń, czy w stosunku do wcześniej przyznanego skarżącej świadczenia, o którym mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, uległa zmianie wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym przez skarżącą stanowisku służbowym. Dokonując porównania wysokości tych składników organ oceni, czy skarżąca uzyskała prawo do uzupełnienia (wyrównania) świadczenia pieniężnego, o jakim mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Względnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego-kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1-4 i art. 80 k.p.a., przez dokonanie wadliwej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego przed Komendantem Głównym Policji, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r. oraz z [...] listopada 2017 r., co skutkowało uwzględnieniem skargi; art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 134 p.p.s.a., przez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku, a także błędnie wskazanie przez Sąd pierwszej instancji jako podstawy rozstrzygnięcia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy z treści uzasadnienia wynika, że Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, przez jego oczywiście błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ winien badać wysokość uposażenia otrzymywanego przez zwalnianego funkcjonariusza Policji na ostatnio zajmowanym stanowisku w stosunku do wysokości uposażenia przysługującego mu przed wcześniejszą wypłatą świadczenia pieniężnego określonego w danej normie prawnej, podczas gdy w przypadku wcześniejszej wypłaty świadczenia określonego w art. 117 ust 1 ustawy o Policji przez okres roku, a więc wypłaty danego świadczenia w maksymalnym wymiarze, nie może już być mowy o świadczeniu uzupełniającym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 117 ust. 1 ustawy o Policji przez dokonanie błędnej jego wykładni. Zgodnie z art. 117 ust 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej, zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 4, wypłaca się co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Dokonując interpretacji powyższego przepisu Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w przypadku ponownego zwolnienia ze służby, w warunkach określonych w powyższym przepisie, funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie wyrównawcze. Przepis odnosi się bowiem do wysokości uposażenia otrzymywanego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Przez ostatnio zajmowane stanowisko należy niewątpliwie rozumieć stanowisko zajmowane bezpośrednio przed realizacją uprawnienia określonego w przepisie art. 117 ust. 1 ustawy o Policji. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone wyroku z 21 marca 2018 r., I OSK 1085/16, że w sytuacji gdy już raz wypłacono określone świadczenia pozostające w związku ze zwolnieniem ze służby, to w przypadku powtórnego zwolnienia wypłaca się świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby. Uzyskanie świadczenia wyrównawczego nie przeczy tezie o jednorazowym uprawnieniu do świadczeń związanych z odejściem ze służby, stanowi bowiem realizację prawa do kompensacji świadczenia powiązanego ze zmianą warunków, na jakich zostało ono pierwotnie przyznane (por. też wyrok NSA z 5 marca 2014 r., I OSK 224/13). Organ obowiązany jest zatem ustalić czy uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym uległo zmianie w stosunku do tego, które stanowiło podstawę wyliczenia świadczenia przewidzianego w przypadku zwolnienia ze służby. Tego rodzaju ustalenia w rozpoznawanej sprawie nie zostały poczynione, co niewątpliwie związane było z błędną wykładnią art. 117 ust. 1 ustawy o Policji dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji. Na braki w zakresie ustaleń faktycznych wskazał zasadnie Sąd pierwszej instancji, prawidłowo przywołując jako naruszone przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd dokonał, wbrew pierwszemu zarzutowi skargi kasacyjnej, wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Policji. W istocie w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku zabrakło powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w sytuacji gdy Sąd zakwestionował wykładnię art. 117 ust. 1 ustawy o Policji dokonaną przez organ, ale uchybienie to pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że podstawę uchylenia zakażonych rozstrzygnięć stanowiły naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego jak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, powinien być rozumiany przepis art. 117 ust. 1 ustawy o Policji oraz jakie w związku z tym powinny być dokonane czynności zmierzające do ustalenia i wypłaty świadczenia wyrównawczego w sytuacji ponownego zatrudnienia i następnie zwolnienia ze służby. Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. został sformułowany w sposób nieprawidłowy. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13). Ten wymóg w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 134 p.p.s.a. nie został dopełniony, a nadto zarzut naruszenia tego przepisu nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w jakikolwiek sposób omówiony, co nie pozwala na odniesieni się do tak opracowanego zarzutu. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.