I OSK 541/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 810/13 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 810/13, oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Prezydent Miasta Poznania, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., odmówił A. K. wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany danych przedmiotowych i podmiotowych, wynikających z postanowień Sądu Rejonowego w Poznaniu: z dnia 17 marca 1992 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku, z dnia 31 marca 1992 r., sygn. akt [...], o zasiedzeniu działki nr [...] i opracowania geodezyjnego polegającej na wyodrębnieniu nowej działki z działki nr [...], odpowiadającej części nabytej w drodze zasiedzenia parceli nr [...] (dawnej działki nr [...]) i wpisaniu A. K. jako właścicielki. Wprowadził do ewidencji zmianę danych podmiotowych, wynikających z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji: z dnia 8 grudnia 2010 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 maja 2001 r., w przedmiocie komunalizacji oraz z dnia 30 września 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia 8 grudnia 2010 r., która wskazywała Skarb Państwa jako właściciela działki nr [...], w miejsce Miasta Poznania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania A. K., decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. K., uznał ją za niezasadną. Wskazano, że z samego charakteru ewidencji gruntów i budynków, jako urzędowego rejestru, wynika, iż zawarte tam wpisy mają charakter deklaratoryjny i pełnią funkcję informacyjną. Wpisy te nie kreują natomiast prawa własności, nie są też z nimi związane domniemania podobne do tych, jakie ustawodawca przewiduje w przypadku ksiąg wieczystych. A. K. domagała się wyodrębnienia nowej działki z dotychczasowej działki nr [...], w taki sposób, aby nowa nieruchomość wraz z działką nr [...] odpowiadała granicom dawnej parceli nr [...], którą nabyli w drodze zasiedzenia własność nieruchomości H. K. i M. K., jej poprzednicy prawni. Parcela nr [...] została następnie oznaczona jako działka nr 91, która potem została podzielona na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] została połączona z działką nr [...], tworząc działkę nr [...], podczas gdy działka nr [...] została oznaczona jako działka nr [...]. Podkreślono, że wyodrębnienie nowej działki i wpisanie jej do ewidencji gruntów i budynków wykracza poza ramy postępowania w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Aktualizacja polega bowiem, zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542, dalej: rozporządzenie), na wprowadzeniu określonych danych do istniejącego już zbioru danych ewidencyjnych. Przybiera ona więc postać prostej czynności materialno-technicznej, w wyniku której stare dane zostają zastąpione nowymi. Organy administracji publicznej nie mogą jednak kreować nowego stanu prawnego, ponieważ ewidencja ze swej natury służy tylko do odzwierciedlenia stanu już istniejącego. Niedopuszczalne jest również wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków zmian w oparciu o domniemanie istnienia prawa jedynie pośrednio wykazanego w dokumentach. Wyodrębnienie nowej, nieistniejącej aktualnie działki przy braku stosownej decyzji lub orzeczenia o podziale działki nr [...] lub innego równoważnego rozstrzygnięcia, prowadziłoby w sposób niedopuszczalny do wykreowania nowego stanu prawnego. Uznano więc, że organy administracji publicznej trafnie odmówiły A. K. dokonania żądanych przez nią modyfikacji w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ działania te nie mieszczą się w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego. Podkreślono, że organy prawidłowo zaktualizowały operat ewidencyjny o informacje wynikające z decyzji z dnia 30 września 2011 r., gdyż istotne parametry działki nr [...] nie budzą wątpliwości. Podniesiono też, że A. K. nie została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu – korespondencja była kierowana na adres osoby ją reprezentującej, która w trakcie postępowania składała pisma wyjaśniające, została też prawidłowo zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się w zakresie dowodów zgromadzonych w sprawie. Skargę kasacyjna wniosła A. K., żądając uchylenia wyroku WSA w Poznaniu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucono naruszenie: • art. 46 § 1 K.c., art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), ponieważ nie zastosowano tych przepisów w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji dokonano nieprawidłowej wykładni pojęcia "nieruchomość", jako przedmiotu prawa własności; • art. 140, art. 172 § 1 K.c. poprzez naruszenie prawa własności A. K., ponieważ odmówiono ochrony uprawnienia do wprowadzenia w ewidencji danych nowej działki wyodrębnionej z działki nr [...] i wpisania A. K. jako jej właścicielki na podstawie prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych. Zaprzeczono też instytucji zasiedzenia, która jest podstawą nabycia prawa własności części nieruchomości; • art. 365 § 1 K.p.c., ponieważ wydano wyrok niezgodny z prawomocnymi orzeczeniami sądów powszechnych, którymi związany był WSA w Poznaniu, w tym przede wszystkim postanowienia sądowego stwierdzającego zasiedzenie nieruchomości; • art. 2 pkt 8, art. 7b ust 1 pkt 1-2, art. 20 ust. 1-2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), ponieważ uznano, że odmowa wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków nowej działki wyodrębnionej z działki nr [...] i wpisania A. K. jako jej właścicielki jest zgodna z zasadami prowadzenia ewidencji przez organ administracji. Przyjęto, że organ II instancji miał podstawy do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.; • § 12 ust. 1 pkt 2, § 44, § 46 ust. 1, ust. 2 pkt 1, § 47 rozporządzenia, ponieważ przyjęto, że organy administracji prawidłowo odmówiły wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków nowej działki wyodrębnionej z działki nr [...] i wpisania A. K. jako jej właścicielki, pomimo przedłożenia prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych; • art. 1 § 1 P.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a., ponieważ zaniechano uchylenia decyzji organów obu instancji naruszających powołane przepisy oraz przepisy K.p.a.: art. 6-9, art. 10 § 1 w zw. z art. 75, art. 12 § 1 (brak wnikliwego działania organów obu instancji, pominięcie związku przyczynowego pomiędzy zasiedzeniem nieruchomości a koniecznością ujawnienia tego faktu w ewidencji gruntów i budynków), art. 89 w zw. z art. 123, art. 107 § 3 (odmowa wiarygodności i mocy dowodowej protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości oraz planu podziału nieruchomości), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1-2 (organ II instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.); • art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ niewystarczająco wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia, w tym zaniechano wskazania właściwego postępowania w kwestii wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków nowej działki wyodrębnionej z działki nr [...] i wpisania A. K. jako jej właścicielki; • art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepis prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. w zw. z art. 6-9, art. 12 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 -2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) należy uznać za nieuzasadniony. Niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. było spowodowane uznaniem, że skarga nie była zasadna, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu. Podkreślić w tym miejscu wypada, że naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogło mieć miejsce, gdyby Sąd I instancji przeoczył błędy w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Poznania oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu. Stan sprawy nie jest jednak sporny. Organy obu instancji oraz WSA Poznaniu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie kwestionują uprawnień A. K., jako następczymi prawnej H. K. i M. K., do części działki nr [...]. W tym zakresie stan sprawy jest dostatecznie wyjaśniony. Sporną jest natomiast możliwość wyodrębnienia nowej działki z działki nr [...] w trybie wybranym przez A. K., co nie ma związku z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Także zarzut z niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest bezpodstawny. WSA w Poznaniu wskazał, że A. K. posiadała pełną możliwość udziału w postępowaniu, z której skwapliwie korzystała, została ona powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w sprawie, w tym mogła porównać nieczytelne kopie z oryginałami. Dodać należy, że nie wykazano w skardze kasacyjnej w jaki sposób naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. miałoby wpłynąć na zaskarżony wyrok. Podnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest całkowicie nieuprawniony. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku pełni dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, musi poznać przyjęty przez ten sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w tym wyroku, pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia NSA ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jeśli uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, to jest to wadliwość uzasadnienia, która może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, ponieważ uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zażądano tymczasem, aby w wyroku Sąd I instancji dodatkowo wskazał dalszy sposób postępowania w sprawie podziału działki nr [...]. Takie działanie sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, czyli w zakresie wyznaczonym łącznie przez cztery elementy: zakres podmiotowy i przedmiotowy, stan faktyczny oraz podstawy prawne. Zakres sprawy rozpoznawanej przez WSA w Poznaniu dotyczył wniosku A. K. wprowadzenia zmian do prowadzonej przez Prezydenta Miasta Poznania ewidencji gruntów i budynków. Granice sprawy zostały zatem zakreślone przez samą skarżącą. Sąd I instancji nie mógł wychodzić poza ramy tej sprawy, określając uprawnienia strony w innym hipotetycznie możliwym postępowaniu. Dodać również należy, że WSA w Poznaniu nie był w żaden sposób zobowiązany do dawania A. K., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, porad co do dalszego postępowania w sprawie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 6 P.p.s.a. określa obowiązki informacyjne sądu tylko w stosunku do stron, które nie są reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, przy czym obowiązki te obejmują tylko informacje o uprawnieniach procesowych strony (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OZ 649/11, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 34/11). Zarzut obrazy art. 89 K.p.a., który określa przesłanki przeprowadzenia rozprawy przez organ administracji publicznej, należy uznać za bezzasadny. W skardze kasacyjnej wskazano, że zaistniała potrzeba wyjaśnienia sprawy, jednak nie wskazano jak to uchybienie mogło mieć wpływ na treść wyroku. Stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji nie zakwestionował prawa własności A. K. do części działki nr [...] wynikającego z postanowień Sądu Rejonowego w Poznaniu: z dnia 17 marca 1992 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku, z dnia 31 marca 1992 r., sygn. akt [...], o zasiedzeniu działki nr [...] oraz z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 23 listopada 2010 r., rep. A nr 4354/2010. Tym samym bezzasadne są zarzuty dotyczące obrazy przepisów prawa cywilnego statuujących prawo własności. Istotną sporu nie jest bowiem kwestia ustalenia prawa własności co do przedmiotowej działki, ale możliwość wyodrębnienia z niej nowej działki, odpowiadającej części zasiedzonej parceli, w trybie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty błędnej wykładni: art. 2 pkt 8, art. 7b ust. 1 pkt 1-2, art. 20 ust. 1-2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., dalej: P.g.k.) oraz § 44, § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542). WSA w Poznaniu dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym prawidłowo dokonanej przez organ wykładni tych przepisów. Regulują one podstawowe zasady dotyczące charakteru ewidencji gruntów i zasad dotyczących wprowadzania zmian w ewidencji. Podkreślić zatem należy, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawo, ani też praw nie nadaje. Przesądza o tym przyjęta definicja ustawowa ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 P.g.k., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, ilekroć w ustawie jest mowa o: ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) – rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można więc dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, jak i żądać podziału istniejącej działki w sytuacji, gdy nie jest dokładnie określony jej stan prawny. Wpisy posiadają zatem charakter deklaratoryjny, a z więc nie mogą kształtować nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzać stan prawny wynikający z dokumentów. Wpisy stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, ani też podważać tytułów dokonanych w ewidencji wpisów. Tak więc organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania o stanie prawnym nieruchomości. Jakiekolwiek wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym, w celu aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (por. wyroki NSA: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1573/12, z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2066/13). W razie powstania sporu co do własności działki lub kwestii związanych z jej podziałem, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego postępowania, a następnie dopiero do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W przedmiotowej sprawie zagadnieniem spornym jest kwestia podziału działki nr [...]. Źródłem tego sporu jest fakt, że z parceli nr [...], do której prawo własności przysługuje A. K., została wyodrębniona działka nr [...] oraz część działki nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. Tylko wtedy, gdy we właściwym postępowaniu zostanie dokonany podział działki nr [...] na część należącą do A. K. oraz część, której właścicielem będzie Skarb Państwa, będzie można dokonać wpisu o treści żądanej przez A. K.. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.