I OSK 63/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1182/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 1182/17) oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] maja 2016 r. Wójt Gminy C. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 4, art. 5, art. 10, art. 13, art. 18, art. 21, art. 27 ust. 3, art. 28, art. 48 i art. 49 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 195) przyznał A. K. świadczenie wychowawcze na L. W. w kwocie 500 zł, na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. organ z urzędu wznowił ww. postępowanie w związku z uzyskaniem informacji o utracie przez wnioskodawczynię dochodu i uzyskaniem nowego, co nie zostało zaznaczone przez stronę w złożonym wniosku ani nie zostało zweryfikowane w trakcie prowadzonego postępowania. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wójt Gminy C. na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i na podstawie art. 4, art. 7 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 28 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci uchylił decyzję własną z [...] maja 2016 r. i odmówił prawa do świadczenia na dziecko L. W. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Jak wskazał organ zgodnie z zaświadczeniem z urzędu skarbowego, dochód A. K. za 2014 r. wynosił 13.757,36 zł i został utracony. Strona w związku z podjętym w lipcu 2015 r. zatrudnieniem uzyskała w sierpniu 2015 r. dochód w wysokości 1.912,59 zł i nadal go uzyskuje. Organ wyliczył, że jej miesięczny dochód, podzielony przez liczbę członków rodziny wynosił 956,30 zł na osobę w rodzinie, a więc przekraczał kwotę maksymalną określoną w art. 5 ust. 3 ww. ustawy z 11 lutego 2016 r. i w związku z tym należało odmówić przyznania stronie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K., stwierdzając, że nie została poinformowana o potrzebie dostarczenia organowi dodatkowych dokumentów poza orzeczeniem o rozwodzie. Zapewniono ją, że pozostałe dokumenty organ uzyska we własnym zakresie. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości, podzielając argumentację organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. K., zarzucając jej naruszenie art. 27 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 17 ww. ustawy z 11 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że w sprawie należało rozważyć, czy wobec faktu, że organ jest obowiązany do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji informacji o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych może wznowić postępowanie, jeśli uzyska wiadomość, że dochód rodziny był inny niż przez niego ustalony lub zweryfikowany. Analizując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., Sąd doszedł do wniosku, że zachodziły podstawy do wznowienia postępowania. Następnie Sąd podał, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia na pierwsze i jedyne dziecko w rodzinie, nielegitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, a zatem wobec niej miał zastosowanie próg dochodowy określony w art. 5 ust. 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynoszący 800 zł, przy czym pierwszy okres, na który jest przyznawane prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczynał się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 kwietnia 2016 r. i kończył się dnia 30 września 2017 r. (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 58 ustawy). W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na powyższy okres rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Następnie Sąd wskazał, że przepisy art. 7 ust. 1 – 3 ww. ustawy wprowadzają zasadę utraty i uzyskania dochodu oraz określają sposoby ich dokumentowania (art. 13 ust. 16). Ze złożonego przez skarżącą wniosku, a dokładniej z "informacji na temat sytuacji związanych z uzyskaniem lub utratą dochodu, w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku" wynika, że nie nastąpiła utrata przez członka rodziny dochodu, lecz nastąpiło jego uzyskanie (7.3). Wnioskodawczyni w rubryce 7.2. zatytułowanej "w roku kalendarzowym1 (2014) poprzedzającym okres, na który jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego, członkowie rodziny osiągnęli dochody" nie zaznaczyła żadnej możliwości do wyboru. Również w rubryce "ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko" skarżąca nie zamieściła żadnych danych. Zatem we wniosku brak jest informacji dotyczących zatrudnienia skarżącej. Do wniosku nie została załączona umowa o pracę. Brak też jest dowodów w aktach sprawy świadczących o tym, że skarżąca poinformowała organ o podjęciu zatrudnienia 13 lipca 2015 r. W aktach organu I instancji znajduje się notatka z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej 4 kwietnia 2016 r. przez pracownika organu ze skarżącą. Organ stwierdził brak prawomocnego orzeczenia sądu potwierdzającego zadeklarowany stan cywilny "rozwiedziona" oraz ponownie stwierdził brak załączników potwierdzających uzyskanie dochodu. W trakcie prowadzonej rozmowy A. K. zadeklarowała, że jej jedynym zyskiem były alimenty w wysokości 400 zł miesięcznie zasądzone w kwietniu 2015 r. na rzecz córki L. W. oraz że prawomocny wyrok sądu dostarczy osoba z najbliższego otoczenia. Organ przed przyznaniem świadczenia dokonał weryfikacji danych o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów, o składkach na ubezpieczenie zdrowotne, za rok podatkowy 2014. Na podstawie tych danych ustalił miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w wysokości 625,33 zł. Odwołując się do art. 17 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ prawidłowo, kierując się informacjami uzyskanymi od skarżącej, ustalił i zweryfikował dochód rodziny za rok 2014 gdyż to ten rok był "rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego" stosownie do przepisów powołanej ustawy. Ustawodawca przewidział jednak odstępstwo od wskazanej zasady, wprowadzając instytucję "uzyskania dochodu" i "utraty dochodu". Podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej 4 kwietnia 2016 r. skarżąca oświadczyła, że uzyskała dochód w wysokości 400 zł z tytułu alimentów od kwietnia 2015 r. W oparciu o te dane organ dokonał ustalenia dochodów skarżącej. W związku z tym, że wnioskodawczyni nie ujawniła faktu utraty pracy w czerwcu 2015 r. i podjęcia zatrudnienia 13 lipca 2015 r. organ nie dokonał weryfikacji dochodu w szerszym zakresie obejmującym lata 2015 i 2016, gdyż nie był do tego zobowiązany. W ocenie Sądu okoliczność, że organ ustala lub weryfikuje m. in. informację o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, nie zwalnia wnioskodawczyni do podania wszelkich danych uprawniających ją do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Skoro skarżąca w całym wniosku przemilczała fakt utraty pracy i podjęcia na nowo zatrudnienia w 2015 r., to zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania. Innymi słowy, organ nie miał obowiązku uzupełniać akt administracyjnych o informacje dotyczące dochodu za lata 2015 i 2016 r. i dokonywać wszechstronnego weryfikowania dochodu skarżącej. Zwłaszcza, że dostarczone przez nią dane uzasadniały ustalenie dochodu za rok 2014. Tym samym uzyskanie informacji o utracie i podjęciu zatrudnienia przez wnioskodawczynię w 2015 r. stanowi nowy dowód w sprawie – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W wyniku wznowienia postępowania i ponownego zweryfikowania dochodów rodziny wnioskodawczyni organ prawidłowo wyliczył dochód przypadający na członka rodziny skarżącej i wskazał na brak uprawnienia skarżącej do świadczenia wychowawczego na córkę w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę 156,30 zł. Organ w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy trafnie ustalił, że skarżąca utraciła dochód za 2014 r. w wysokości 13.757,36 zł. Następnie w sierpniu 2015 r. uzyskała dochód w wysokości 1.912,59 zł, który nadal jest uzyskiwany. Tym samym należało uznać za prawidłowe ustalenia organu w zakresie okoliczności uzyskania dochodu i zaistnienia podstaw do zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 27 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że występuje podstawa do wznowienia postępowania z uwagi na ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie obowiązku organu pierwszej instancji samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną informacji o dochodzie oraz innych danych, co wyklucza wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania na podstawie ujawnienia się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie sposób zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dochód rodziny stanowił dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia skarżącej od 13 lipca 2015 r. w kwocie 1.912,59 zł za miesiąc sierpień 2015 r. (956,30 zł w przeliczeniu na osobę). Informacja ta była znana organowi, który wydał decyzję, co wyklucza wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania. Niespełnienie kryterium dochodowego było natomiast organowi wiadome w dacie wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, podkreślić trzeba, że argumentacja w niej przedstawiona zmierza do podważenia możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2016 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a w konsekwencji uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze w oparciu o przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z powołanym przepisem: "(w) sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". Przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Przy ocenie wymienionych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. W związku z argumentacją skargi kasacyjnej podkreślić natomiast trzeba, że "nowe dowody" i "nowe okoliczności" muszą mieć charakter obiektywny, co oznacza, że ich ujawnienie nie daje podstaw do dokonywania ustaleń, czy i z jakich powodów nie były one znane organowi pierwotnie prowadzącemu postępowanie. Jak podkreśla się tak w doktrynie jak i orzecznictwie, nie jest istotne, z jakich powodów nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie. Nawet w przypadku ustalenia, że doszło do zaniedbań organu, o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., uzasadnione będzie wznowienie postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011 s. 557, M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – komentarz do art. 145, LEX oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 768/11, 15 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2516/13, 16 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 1869/18, 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 846/18 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunek "ujawnienia" nowych okoliczności lub dowodów, odnieść należy do organu a nie do strony, co oznacza, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest natomiast, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem, czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów. Za takim rozumieniem podstawy wznowienia przemawia przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej a także interes społeczny (E. Mzyk. Wznowienie postępowania administracyjnego. Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 78). Wskazując na powyższe, prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że uzyskanie informacji o utracie dochodu i podjęciu zatrudnienia przez skarżącą w 2015 r. stanowiło nową okoliczność w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podkreślić również należy, że w sprawie nie był kwestionowany fakt utraty i uzyskania przez skarżącą nowego dochodu w 2015 r., jak również fakt niepoinformowania o tym organu w złożonym wniosku. Ma to o tyle istotne znaczenie dla sprawy, że jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w oparciu o podane we wniosku dane organ przed wydaniem decyzji z [...] maja 2016 r. ustalił dochód skarżącej za 2014 r. i nie miał obowiązku uzupełniać akt administracyjnych o informacje dotyczące dochodu za lata 2015 i 2016. Kontrola natomiast, czy w postępowaniu tym doszło do naruszenia przez organ art. 17 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wykracza poza zakres rozpoznania niniejszej sprawy, ograniczonego co do zasady do kontroli decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu. Istotnym pozostawało jedynie ustalenie, czy organ prowadzący postępowanie zakończone decyzją z [...] maja 2016 r. wiedział o utracie i uzyskaniu przez skarżącą nowego dochodu w 2015 r., a nie czy mógł się dowiedzieć lub powinien się o tym dowiedzieć, korzystając bądź to z instrumentu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, bądź też z akt innego postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia jednorazowej zapomogi, co sugeruje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. To zaś w niniejszym postępowaniu wykluczono. Innymi słowy, nawet gdyby przyjąć, że organ miał obowiązek we własnym zakresie zweryfikować dochody skarżącej za lata 2015 i 2016, a tego wbrew wymogom zawartym w art. 17 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i 77 §1 K.p.a. nie uczynił to nie wykluczało to zaistnienia podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Możliwość wzruszenia decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w K.p.a. pozostaje bez związku z regulacją zawartą w art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Z przyczyn powyżej wskazanych niezasadne okazały się być oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 27 ustawy z 11 lutego 2016 r. i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (zarzut 1) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. art. 17 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. (zarzut 2). W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.