I OSK 9/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 506/18 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 506/18, oddalił skargę A.K. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy umorzenia należności wypłaconych uprawnionym do alimentów córkom skarżącego w okresie od 1 września 2005 r. do 30 września 2009 r. Złożone do akt sprawy dowody wpłat na rzecz córek skarżącego oraz ZUS pochodzą z lat od 1991 do 2010, z tym, że jeśli chodzi o okres, za który powstała zaległość, której skarżący domaga się umorzenia zostało złożonych 31 dowodów wpłat z okresu od września 2005 r. do czerwca 2010 r. Były to nieregularne wpłaty w wysokości po 50 i po 100 zł. Mając na uwadze to, że jak wynika z zaświadczenia Komornika Sądowego przy SR [...] od dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego egzekucja jest w całości bezskuteczna, a z faktu, że już w 1995 r. skarżący dokonywał wpłat na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, co oznacza, że już wówczas alimenty na rzecz jego dzieci były wypłacane przez ZUS, należy wnioskować, że dokonywane po 31 sierpnia 2005 r. wpłaty były zaliczane na wcześniejszą zaległość. Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości to, że skarżący nie spełnia przesłanek do umorzenia postępowania przewidzianych w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz.169, dalej jako "ustawa"). Zauważyć należy, że występując z wnioskiem o umorzenie skarżący powołał się na podstawę z art. 30 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym instytucja umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy jest wyjątkowa. Oznacza to, że w sytuacji osoby występującej o podjęcie takiej decyzji muszą wystąpić szczególne okoliczności. Obowiązek alimentacyjny zgodnie z art. 128 i 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w przypadku rodziców w stosunku do ich dzieci ma charakter obligatoryjny. Zgodnie z zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP, system zabezpieczenia społecznego nie ma na celu zwolnienia w całości rodzica z ponoszenia kosztów utrzymania dzieci, bowiem Państwo ma wspierać, a nie zastępować w alimentacji osoby do tego zobowiązane. Zatem umorzenie należności powinno mieć miejsce, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. Z kolei jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 267/18, dokonując wykładni użytego przez ustawodawcę sformułowania "uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną" dłużnika alimentacyjnego należy mieć na względzie definicję dłużnika alimentacyjnego zawartą art. 2 pkt 3 ustawy. Według tego przepisu dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo uzyskiwanie niskich dochodów, bądź też nieuzyskiwanie dochodów, nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Taki stan powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych, na które dłużnik alimentacyjny nie ma wpływu. W niniejszej sprawie nie jest sporne to, że skarżący, który ma 57 lat, a więc jest w wieku produkcyjnym, obecnie nie ma już nikogo na utrzymaniu, legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, wydanym na okres do dnia 30 września 2019 r. W orzeczeniu tym wskazano, że "zaleca się pracę w warunkach chronionych". Skarżący ma przyznany zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką, z którą mieszka razem w domu należącym do brata. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i to, że skarżący wraz z matką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i że ich miesięczne dochody wynoszą 2.125,91 zł, w związku z czym dochód na jednego członka rodziny wynosi 1.062,95 zł. Jak wskazał organ I instancji, sytuacja skarżącego nie jest wyjątkowa na tle innych dłużników alimentacyjnych, a dochód rodziny wnioskodawcy jest wysoki jak na warunki miejscowe. W toku postępowania przed organami skarżący powoływał się na zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza neurologa, u którego się leczy, a z którego wynika, że nie jest on zdolny do pracy zarobkowej. Jak słusznie jednak zauważyły organy, skarżący pobiera zasiłek w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, przesłanką przyznania którego jest rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Niekonsekwencją jest więc z jednej strony pobieranie tego świadczenia, a z drugiej twierdzenie, że jest się całkowicie niezdolnym do pracy. Przedstawione przez skarżącego zaświadczenie lekarskie nie może skutecznie podważyć orzeczenia o niepełnosprawności co do jej stopnia. W piśmie procesowym z dnia 14 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego podnosi, że nie jest możliwe, aby w okresie obowiązywania wydanego orzeczenia było ono zmieniane, chyba że nastąpią nadzwyczajne okoliczności. Niewątpliwie taką nadzwyczajną okolicznością jest takie pogorszenie stanu zdrowia, które uniemożliwia wykonywanie jakiejkolwiek pracy. Skoro skarżący nie wystąpił z wnioskiem o zmianę orzeczenia zaliczającego go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, oznaczać to może tylko to, że nie nastąpiła żadna tego typu zmiana (pogorszenie stanu zdrowia). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, za nieuzasadnione uznać należy zarzuty naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy o czym przesądza użyte w tym przepisie sformułowanie "organ....może...umorzyć". W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny, ocenić zgromadzony materiał oraz stanowisko strony, a następnie przedstawić tok rozumowania w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć. Decyzje administracyjne pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego związania. Wydający takie rozstrzygnięcie organ zawsze powinien wyjaśnić w sposób przekonujący i jasny, dlaczego załatwił wniosek strony w taki, a nie inny sposób. Wydanie decyzji o umorzeniu należności alimentacyjnych musi być więc poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w aspektach sytuacji dochodowej i rodzinnej, a uzasadnienie decyzji zawierać ocenę tej sytuacji. Następnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił postawionego w skardze zarzutu, że wniosek skarżącego nie został wszechstronnie rozważony, w szczególności z uwzględnieniem wszystkich elementów, które mogą tworzyć sytuację rodzinną. Przede wszystkim zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dotycząca rodziny uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Sąd zgodził się również z zaprezentowaną w decyzjach obu organów argumentacją, co do tego, że stan zdrowia skarżącego (w istocie niewykluczający możliwości podjęcia pracy zarobkowej) nie stanowi sam w sobie przesłanki, która umożliwiłaby umorzenie należności z tytułu świadczeń nienależnie wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, podobnie jak fakt sprawowania opieki nad matką. Wbrew twierdzeniom skarżącego ani organ I instancji ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przekroczyło granic uznania administracyjnego wyznaczonych w art. 30 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono w sposób sensowny i czytelny przyczyny braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego. Organ I instancji pouczył skarżącego o możliwości ubiegania się o innego rodzaju ulgi (rozłożenia na raty zadłużenia względnie odroczenia terminu płatności). Sąd podkreślił przy tym, że środki budżetowe przeznaczone na świadczenia alimentacyjne w gminach stanowią środki publiczne. Społeczeństwo i jego obywatele powinni mieć pewność, że organy Państwa dbają o wykorzystywanie środków publicznych w sposób zgodny z ich przeznaczeniem. W przypadku umorzenia środków wydatkowanych z budżetu Państwa, gdy nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, organ mógłby narazić się na zarzut marnotrawienia środków publicznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę jako niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") oddalił ją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: • prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego nie daje podstaw do umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego; • naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. dotyczących prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wydane przez lekarza prowadzącego w dniu 1 lutego 2018 r. zaświadczenie o stanie zdrowia i zawarte w nim stwierdzenie, że skarżący nie jest zdolny do wykonywania jakiejkolwiek pracy nie ma istotnego w sprawie znaczenia, w sytuacji istnienia orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego w stopniu umiarkowanym na okres do dnia 19 września 2019 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut procesowy dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest całkowicie nieuzasadniony. Wyjaśnić należy, że wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i do poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie może decydować subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być zatem analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia. W niniejszej sprawie organy wydając rozstrzygnięcie miały na względzie okoliczności istniejące po stronie skarżącego, tj. jego sytuację dochodową i rodzinną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia dokonane przez organy administracji w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe słusznie zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za miarodajne. Postępowanie dowodowe i poczynione na jego podstawie ustalenia zostało przeprowadzone przez organy administracyjne z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W sprawie zebrano wyczerpujący materiał dowodowy, zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a organ rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia w myśl art. 80 k.p.a., co znalazło pełne odzwierciedlenie w motywach decyzji organów obu instancji. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów postępowania administracyjnego. Okoliczność zaś, że zaskarżona decyzja nie odpowiadała oczekiwaniom skarżącego, nie może uzasadniać tezy o naruszeniu wskazanych przepisów. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza specjalistę nie podważa orzeczenia o niepełnosprawności co do jej stopnia. WSA w Kielcach nie miał zatem jakichkolwiek podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Zaznaczyć należy, że dokonując wykładni użytego przez ustawodawcę sformułowania "uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną" dłużnika alimentacyjnego należy mieć na względzie definicję dłużnika alimentacyjnego zawartą art. 2 pkt 3 ustawy. Według tego przepisu dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo uzyskiwanie niskich dochodów, bądź też nieuzyskiwanie dochodów, nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Podkreślenia jednak wymaga, że taki stan powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych, na które dłużnik alimentacyjny nie ma wpływu. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy powinien być interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Dokonując zatem wykładni art. 30 ust. 2 ustawy i tym samym sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, o której mowa w tym przepisie nie można pominąć, że przy ocenie tej sytuacji należy mieć na uwadze nie tylko aktualną sytuację dłużnika, lecz także należy ocenić, czy istnieją widoki na poprawę jego sytuacji w przyszłości. Inne są możliwości spłaty zadłużenia przez osoby np. legitymujące się orzeczeniem o niezdolności do pracy, czy też będące w podeszłym wieku, a inne osoby młodej, nie legitymującej się takim orzeczeniem, mającej perspektywy zarobku niekoniecznie na rynku lokalnym. Dlatego też nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy. Organ administracji badając sytuację dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego może bowiem, a wręcz powinien oceniać perspektywy i rokowania na przyszłość w tym zakresie, a perspektywy i rokowania co do sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika mogą leżeć u podstaw uznania administracyjnego w sprawie dotyczącej umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego. Tożsama wykładnia art. 30 ust. 2 ustawy prezentowana jest w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 53/14, z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. I OSK 273/14, z dnia 27 września 2016, sygn. 355/15, z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 1446/15, a także wcześniejsze wyroki, które dotyczyły umorzenia zaliczek alimentacyjnych pod rządem obowiązywania art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej – z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 544/07, z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1166/09). W niniejszej sprawie o umorzenie należności alimentacyjnych wystąpiła osoba będąca w wieku produkcyjnym, której dochód na jednego członka rodziny wynosi 1.062,95 zł oraz posiadająca orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na czas określony, mogąca jednakże podjąć zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Zauważyć należy, że w orzeczeniu wskazano, iż skarżący nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Posiadany stopień niepełnosprawności oraz wskazania zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności nie wyłączają go zatem z możliwości wykonywania pracy, ograniczają jedynie rodzaj pracy, którą może wykonywać, nie eliminują go natomiast z życia zawodowego w ogóle. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, by skarżący podjął pracę odpowiadającą jego możliwościom. Należy także mieć na względzie, że orzeczenie zostało wydane na czas określony, tj. do dnia 19 września 2019 r. Wobec powyższego nie można przyjąć, że aktualna sytuacja skarżącego kasacyjnie przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia, tym bardziej, że strona ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o odroczenie terminu płatności, a następnie rozłożenia należności na raty. Skarżący kasacyjnie ze swej strony nie wykazał, by jego sytuacja była sytuacją szczególną, wyróżniającą go spośród innych dłużników alimentacyjnych. Zaznaczyć także należy, że w razie pogorszenia sytuacji zdrowotnej, czy innej zmiany sytuacji życiowej i wykazania tej okoliczności właściwym dokumentem, dłużnik w każdym czasie może wystąpić ze stosownym wnioskiem o umorzenie. Uznać zatem należy, że usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut błędnej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy, nie jest także zasadny zarzut, że w sprawie nie ustalono dokładnie stanu faktycznego w zakresie możliwości dochodowych skarżącego. Tym samym skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Do orzekania w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej w ramach prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.