I OZ 1521/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 516/14 o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji odmawiającej przyznania zasiłku okresowego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 21 września 2015 r., IV SA/Wr 516/14, odmówił Z. R. przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu i umorzył postępowanie sądowe wszczęte wnioskiem o zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji odmawiającej przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w kwestii wniosku o zwolnienie z kosztów sądowych skarżący, na mocy art. 239 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., zwolniony jest z obowiązku ponoszenia wszelkich kosztów sądowych (opłat sądowych i wydatków). Nie ma bowiem obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących pomocy i opieki społecznej. Tym samym, postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o przyznanie prawa pomocy w powyższym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe należało umorzyć, o czym orzeczono w pkt II sentencji postanowienia. Zdaniem Sądu I instancji nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie wniosek skarżącego o ustanowienie pełnomocnika procesowego w postaci adwokata. Sąd podkreślił, że liczba zarejestrowanych spraw skarżącego stale wzrasta. W wielu sprawach skarżący niemal każdorazowo po wyznaczeniu rozprawy składa wniosek o przyznanie prawa pomocy i towarzyszący mu wniosek o odroczenie rozprawy. W postanowieniu Sądu z 19 lutego 2015 r., IV SAB/Wr 168/14, podjętym w innej sprawie skarżącego, wskazano zaś, że skarżący zmierza w ten sposób do spowodowania przewlekłego prowadzenia postępowania. Podobnie skarżący postąpił w niniejszej sprawie składając wniosek o przyznanie prawa pomocy na rozprawie 26 marca 2015 r., który został rozpoznany postanowieniem Sądu wydanym tego samego dnia. Powołane przez skarżącego w rozpoznawanym wniosku okoliczności dotyczące sytuacji materialnej skarżącego, w tym m. in. zaległości czynszowych, braku dochodów, pomocy z MOPS pozostają bez wpływu na ocenę, że skarżący w dalszym ciągu nadużywa prawa do sądu. Oceny dotyczącej nadużycia prawa do przyznania prawa pomocy nie niweczy fakt, że rozpoznawany wniosek o przyznanie prawa został złożony w celu zaskarżenia wyroku oddalającego skargę, a więc orzeczenia kończącego postępowanie sądowe. O ile Sąd zobligowany jest wszcząć postępowanie na skutek wniesienia każdej skargi, to już przyznanie uprawnienia procesowego, które wiąże się z przejęciem przez Skarb Państwa kosztów udziału strony w postępowaniu, musi być racjonalnie uzasadnione. Sąd, jako gospodarz postępowania, będący jednocześnie dysponentem środków publicznych w tym zakresie, nie może akceptować sytuacji, w której koszty wszczętych przez skarżącego licznych, merytorycznie wątpliwych postępowań sądowych, zostałyby sfinansowane przez Skarb Państwa (post. NSA z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OZ. 61/15). Przedstawione okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, uprawniały do stwierdzenia, że domaganie się przez skarżącego prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata z urzędu w tej sprawie również stanowi nadużycie tego prawa i uzasadnia odmowę przyznania prawa pomocy w tym zakresie. Z tych względów wniosek skarżącego o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu nie zasługiwał na uwzględnienie. Powyższe postanowienie, w punkcie pierwszym dotyczącym odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu, stało się przedmiotem zażalenia Z. R. z 5 października 2015 r., w którym wniósł o jego uchylenie i stwierdzenie słusznego interesu strony do przyznania prawa pomocy w całości, w tym do adwokata z urzędu ze względu na ciężką sytuację materialną oraz "że jego udział w sprawie jest niezbędny dla prawidłowego rozpoznania sprawy". W uzasadnieniu podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie kwestionuje jego trudnej sytuacji materialnej, a jedynie skupia się na ocenie jego postawy w innych zakończonych sprawach. Zdaniem skarżącego jest to oczywista stronniczość i matactwo procesowe. "Udział adwokata w toczących się sprawach i wniesienie skargi kasacyjnej jest konieczne i z tego powodu, iż sąd wydając wyrok w sprawach o sygn. IV SA/Wr 514/14, IV SA/Wr 515/14, IV SA/Wr 516/14 w dniu 18 czerwca 2015 r. i oddalając skargę uczynił to w sposób oczywiście stronniczy, gdyż naruszył słuszny interes strony, o jakim mowa w art. 7 i 154 kpa." Ponadto skarżący powołał się również na postanowienie NSA z 16 lipca 2015 r., I OZ 852/15, w którym jego zdaniem stwierdzono, że "umorzenie postępowania spawie o przyznanie prawa pomocy w zakresie dotyczącym ustanowienia adwokata jest niedozwolone, gdyż przedstawione okoliczności nie stanowią przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Prawo dostępu do sądu, będąc jednym z elementów konstytucyjnego prawa do sądu, stanowi podstawowe uprawnienie jednostki, którego respektowanie jest warunkiem sine qua non funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Funkcją prawa jest zapewnienie każdemu prawnie skutecznej możliwości zwrócenia się do organu sądowego o rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia zgodnie z treścią prawa materialnego. Instytucja prawa pomocy stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu i stanowi wyjątek od zasady odpłatności postępowania sądowego – art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Prawo pomocy służy realizacji dostępu do sądu osób, które ze względu na wyjątkowo ciężką sytuację materialną i rodzinną nie są w stanie ponieść kosztów tego postępowania, a często nie mają zaspokojonych nawet podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślenia wymaga, że generalną zasadą postępowania sądowego jest ponoszenie przez stronę kosztów związanych z jej udziałem w tym postępowaniu. Każda osoba wszczynająca postępowanie winna się zatem liczyć z wydatkami na ten cel. Dla wydatków związanych z prowadzeniem procesu strona winna znaleźć pokrycie w swych dochodach przez odpowiednie ograniczenie innych wydatków, niebędących niezbędnymi dla utrzymania (post. SN z 24 lipca 1980 r., I CZ 99/1980, Lex 8257). Udzielenie prawa pomocy jest formą dofinansowania jej z budżetu państwa i winno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona rzeczywiście nie ma środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący (post. NSA z 4 kwietnia 2011 r., II FZ 103/11; 25 lutego 2011 r., I FZ 26/11). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu bądź zaufanie do prawa (wyr. TK z 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU 2000/4/109). Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza jednocześnie konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej. Podkreślić należy, że Sąd, jako gospodarz postępowania, będący jednocześnie dysponentem środków publicznych w tym zakresie, nie może akceptować sytuacji, w której koszty wszczętych przez skarżącego licznych, merytorycznie wątpliwych postępowań sądowych, zostałyby sfinansowane przez Skarb Państwa (post. NSA z 19 grudnia 2014 r., I OZ 1171/14). W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszaw 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochronę prawną (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005. Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: dnia 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, akceptowane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442). Podkreślenia wymaga, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak, by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało żadnego uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie ocenił żądanie przyznania prawa pomocy skarżącemu jako nadużycie tego uprawnienia, bowiem prawo pomocy stanowiące formę realizacji prawa do sądu, nie może być przyznane podmiotowi, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać np. działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie. Skarżący wniósł kilkaset skarg i wniosków wszczynających postępowanie sądowe. Liczba zarejestrowanych spraw skarżącego stale wzrasta – w marcu 2015 r. zarejestrowano ponad 500 spraw i wniosków skarżącego, a w kwietniu 2015 r. liczba ta wyniosła około 603 spraw, a w lipcu 2015 r. - 629. W dalszym ciągu przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie prawa pomocy zasadne jest twierdzenie, że charakter rozstrzygnięć poddanych kontroli sądowej i liczba wniesionych spraw oraz liczba wniosków o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń kończących postępowanie sądowe (zakończonych postanowieniami o odrzuceniu tych skarg), a także liczba wniosków o dokonanie wykładni tych orzeczeń i wstrzymanie ich wykonania oraz systematyczny wzrost liczby skarg wniesionych przez skarżącego, a przy tym i wniosków o przyznanie prawa pomocy do tych skarg dowodzą, ż celem skarżącego nie jest faktyczna obrona swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym lecz inicjowanie postępowań sądowych, stanowiące cel sam w sobie. Ponadto w wielu sprawach skarżący niemal każdorazowo po wyznaczeniu rozprawy składa wniosek o przyznanie prawa pomocy i towarzyszący mu wniosek o odroczenie rozprawy. Przywołane przez skarżącego w zażaleniu postanowienie NSA z 16 lipca 2015 .r., I OZ 852/15, nie ma związku z niniejszą sprawą, albowiem w omawianej sprawie Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny wniosku Z. R. i postanowieniem z 21 września 2015 r. zasadnie oraz zgodnie z przepisami prawa odmówił przyznania prawa pomocy w żądanym zakresie. Natomiast we wskazanej przez skarżącego sprawie – I OZ 852/15, NSA uchylił zaskarżone postanowienie w części obejmującej umorzenie postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie dotyczącym ustanowienia adwokata i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, albowiem Sąd ten wcześniejszym postanowieniem z 29 kwietnia 2015 r., IV SA/Wr 254/13, umorzył postępowanie w części dotyczącej ustanowienia adwokata z urzędu, nie dokonując merytorycznej analizy wniosku o przyznanie prawa pomocy. Tym samym żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności postępowania i uchylenia orzeczenia nie jest zasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena, że działania procesowe skarżącego stanowią przykład nadużycia prawa do sądu i jako takie nie zasługują na ochronę, jest prawidłowa i skutkować winna odmową przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Sąd I instancji trafnie wyważył indywidualne prawo skarżącego do sądu i prawo do sądu ujmowane generalnie, którego elementem jest także prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wobec ograniczenia środków publicznych, przyznanie skarżącemu prawa pomocy oznaczałoby wydłużenie postępowania w pozostałych sprawach sądowoadministracyjnych, które są wszczynane dla samego faktu zainicjowania sprawy, a zatem godzić mogłoby w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (post. NSA z: 18 marca 2014 r., I OZ 175/14; 18.12.2014 r., I OZ 1163/14; 19 grudnia 2014 r., I OZ 1179/14). W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy przez ustanowienie adwokata z urzędu nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.