II FSK 384/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędziowie: NSA Bogusław Dauter, del. WSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 320/11 w sprawie ze skargi Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 320/11 oddalił skargę Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji i zwrotu tytułów wykonawczych. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 lutego 2011 r. stwierdził niedopuszczalność egzekucji i zwrócił wierzycielowi – Stołecznemu Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie (zwanemu w dalszej części uzasadnienia "Ośrodkiem") tytuły wykonawcze, obejmujące należności za pobyt zobowiązanego A. H., w Ośrodku. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że wierzyciel, przed skierowaniem tytułów wykonawczych do przymusowej realizacji, nie doręczył zobowiązanemu skutecznie upomnień. Skuteczne wezwanie zaś do dobrowolnego spełnienia świadczenia, jest warunkiem dopuszczalności prowadzenia egzekucji. Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2011 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dyspozycji art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej w skrócie jako: "u.p.e.a."), wynika zobowiązanie organu egzekucyjnego do przeprowadzenia z urzędu badania dopuszczalności egzekucji, a w razie ustalenia niespełnienia wymogów z art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., ustanawia obowiązek zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi. Badanie w celu ustalenia dopuszczalności wszczęcia egzekucji obejmuje w szczególności ustalenie czy obowiązek oznaczony w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot i prawidłowo sporządzony oraz czy zostało doręczone upomnienie. Obowiązek doręczenia zobowiązanemu upomnień, jako warunek dopuszczalności egzekucji, wynika z art. 15 § 1 u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły podstawy prawne braku obowiązku doręczenia upomnienia ustanowione w § 13 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Organ egzekucyjny był więc zobligowany do zbadania przesłanek, o których mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. tj. objąć kontrolą element prawidłowości doręczenia upomnienia w sprawie. Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśniał, że art. 44 k.p.a. zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, tj. powstanie skutku prawnego doręczenia, gdy pismo faktycznie nie dotarło do adresata. Jednakże doręczenie w trybie przywołanego przepisu można uznać za skuteczne, jedynie wówczas, gdy dokonane zostało z zachowaniem wszystkich ustawowych wymogów; uchybienie jednemu z elementów procedury ustanowionej w art. 44 k.p.a. powoduje brak możliwości skutecznego powoływania się na skutki prawne doręczenia zastępczego. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu organ egzekucyjny zasadnie uznał, że brak jest podstaw do uznania skutecznego doręczenia upomnień. Przesyłka dołączona do tytułu wykonawczego nr [...] zawiera adnotacje – "Awizowano. Adresata nie zastano" z dnia 15 kwietnia 2010 r. oraz "Awizowano powtórnie" z dnia 22 kwietnia 2010 r., a jej zwrot do nadawcy nastąpił w dniu 30 kwietnia 2010 r. Kolejna przesyłka załączona do tytułu wykonawczego nr [...] zawiera adnotacje – "Awizowano. Adresata nie zastano" dnia 12 kwietnia 2010 r. z informacją o możliwości odbioru przesyłki w Urzędzie Pocztowym w Sobótce oraz "Awizowano powtórnie" z dnia 19 kwietnia 2010 r., a jej zwrot do nadawcy nastąpił w dniu 27 kwietnia 2010 r. Przesyłki zostały zatem powtórnie awizowane z naruszeniem art. 44 § 3 k.p.a., tj. przed upływem siedmiodniowego okresu ustanowionego w art. 44 § 2 k.p.a., który upływał odpowiednio w dniach 19 i 22 kwietnia 2010 r. Ponadto na dowodach doręczenia brak jest informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce, pozostawiając w jednym z miejsc wymienionych w art. w 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o złożeniu przesyłki we właściwym urzędzie pocztowym do odbioru w terminach wynikających z art. 44 § 2 i 3 k.p.a., bowiem dokument potwierdzenia odbioru przesyłek nie został w sposób wystarczający dla uznania wypełnienia powyższych wymogów wypełniony. Dodatkowo Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, iż przekazane do realizacji tytuły wykonawcze zawierają błędne oznaczenie wierzyciela, którym jest Prezydent Miasta Stołecznego a nie Ośrodek będący jednostką budżetową tego miasta, co potwierdza zasadność dokonanego zwrotu tytułów wykonawczych. Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 1a pkt 13 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. oraz art. 6, 42, 43, 44 § 1 i 4 oraz art. 57 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia upomnienia i zwrot tytułów wykonawczych oraz bezpodstawne przyjęcie, że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest Prezydent Warszawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy zobowiązanemu skutecznie doręczono upomnienia w trybie art. 44 k.p.a., które było warunkiem dopuszczalności wszczęcia egzekucji w sprawie, a tym samym, czy organ egzekucyjny był uprawniony do zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że co do zasady warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Organ egzekucyjny, który na mocy art. 29 § 1 u.p.e.a., z urzędu, zobligowany jest do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej zobowiązany był zbadać także zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. pozwalających na uruchomienie egzekucji. Sąd I instancji przytoczył treść art. 44 Kpa i wywiódł, że doręczenie dokonane w trybie tego przepisu jest skuteczne jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie przesłanki w nim przewidziane. Przede wszystkim przesyłka musi być przechowywana przez pocztę i pozostawiona do dyspozycji adresata przez okres czternastu dni. Jednakże nie można pominąć treści § 2 cytowanego wyżej przepisu, nakazującego pozostawienie pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, oraz obowiązku umieszczenia przez doręczyciela zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W rozpoznawanej sprawie opisane przesłanka została naruszona, w odniesieniu do obu przesyłek. Dodatkowo, w przypadku przesyłki zawierającej tytuł wykonawczy nr 001621/2011, brak jest podpisu osoby dokonującej powtórnego zawiadomienia, natomiast na przesyłce z tytułem wykonawczym nr 015927/2010 nie ma informacji o miejscu, w którym pozostawiono zawiadomienie dla adresata. Uchybienia te przesądzają o słuszności stanowiska organów egzekucyjnych, iż w sprawie nie doszło do prawidłowego zastosowania art. 44 § 4 k.p.a., a zatem nie można mówić o prawidłowości doręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Odnośnie zarzutu skargi w zakresie osoby wierzyciela, Sąd I instancji podzielił pogląd strony skarżącej, że jest ona wierzycielem w niniejszej sprawie, jako podmiot bezpośrednio zainteresowany w spełnieniu świadczenia. Nie ma wątpliwości, że w przypadku dobrowolnego spełnienia świadczenia przez zobowiązanego, uiściłby on środki na rzecz Ośrodka. Brak jest podstaw, aby zmiany podmiotu uprawnionego w tym przedmiocie dokonywać na etapie postępowania egzekucyjnego. Jednak wobec przedstawionych powyżej uchybień w przedmiocie doręczenia upomnienia, kwestia zarzutu nieprawidłowego oznaczenia osoby wierzyciela pozostawała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wywiódł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 44 § 1 pkt 1 i art. 44 § 3 Kpa poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wcześniejsze niż wskazane w art. 44 § 3 Kpa pozostawienie adresatowi powtórnego awiza o przechowywaniu przesyłki w urzędzie pocztowym skraca czternastodniowy termin wskazany w art. 44 § 1 pkt 1 Kpa – a w konsekwencji - naruszenie art. 44 § 4 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że z ww. przyczyn nie doszło do skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego nr 001621/2011; 2. art. 44 § 4 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie doszło do skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego nr [...] z uwagi na brak podpisu doręczyciela na zawiadomieniu o przechowywaniu przesyłki pocztowej w urzędzie pocztowym. Skarżący z uwagi na przedstawione podstawy kasacyjne wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji i zwrotu tytułu wykonawczego nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych. Naczelny Sąd Administracyjny zgadzając się z oceną legalności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu dokonaną przez Sąd I instancji, nie podziela jednak części argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu tego wyroku. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako – "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005/5/101). Jednym z elementów spornych w niniejszej sprawie jest kwestia czy Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych posiada status wierzyciela dla przymusowego dochodzenia należności za pobyt w tym Ośrodku, a co za tym idzie, czy był uprawniony do wystawienia w tym zakresie, we własnym imieniu tytułu wykonawczego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że Ośrodek jest wierzycielem w niniejszej sprawie, jako podmiot bezpośrednio zainteresowany w spełnieniu świadczenia. Nie ma wątpliwości, że w przypadku dobrowolnego spełnienia świadczenia przez zobowiązanego, uiściłby on środki na rzecz Ośrodka. Brak jest podstaw, aby zmiany podmiotu uprawnionego w tym przedmiocie dokonywać na etapie postępowania egzekucyjnego. Jednak wobec stwierdzonych uchybień w przedmiocie doręczenia upomnienia, Sąd I instancji uznał, że kwestia zarzutu nieprawidłowego oznaczenia osoby wierzyciela pozostawała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Sądu I instancji w zakresie w jakim uznał on, że Ośrodek posiada status wierzyciela dla przymusowego dochodzenia należności za pobyt w tym Ośrodku jest nieprawidłowa. Problem ten budził wcześniej wątpliwości i był przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obecnie w zdecydowanie dominującym nurcie tego orzecznictwa, który akceptuje również skład orzekający w niniejszej sprawie, uznano, że Ośrodek nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organowi wykonawczemu gminy, tj. w tym przypadku Prezydentowi Miasta Warszawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2555/12, z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II FSK 3059/11, z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 540/12, z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 733/12, z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 949/12, z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1568/12, z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1601/12). Zatem wyjaśnić należy, że w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Przez organ egzekucyjny rozumie się natomiast organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków, służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). Nadto, w art. 1a pkt 14 tej ustawy wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Przepis art. 2 u.p.e.a. określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając, m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5). Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z z 2103 r., poz. 594 ze zm.) – dalej – "u.s.g.", do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50 000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin. Jak wynika ze statutu Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych, Ośrodek ten jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy, nieposiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, pełniącą funkcję izby wytrzeźwień w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (wyrok NSA z 3.12.2014 r., sygn. akt II FSK 2763/12. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów u.p.e.a. (art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Natomiast minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). W wydanym w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie izb wytrzeźwień postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29). Indywidualne więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu, bądź w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji. Jak z powyższego wynika, Ośrodek jest jednostką organizacyjną m. st. Warszawy, podległą Prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień (Ośrodka) wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m.st. Warszawy, uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierane są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g. Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt II FW 4/11, w którym to Prezydent m.st. Warszawy, a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Mokotów, uznany został za organ właściwy rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m.st. Warszawy. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że to właśnie Prezydent m.st. Warszawy jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to ten organ jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiania tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami. Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa do kierowania statio municipii m.st. Warszawy – Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka. Ponieważ tytuł wykonawczy został wystawiony przez Dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych Warszawie" (pieczęć podłużna), jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Należy przypomnieć, że opłaty za pobyt w Ośrodku są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 u.s.g., gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Powyższe dowodzi, że skoro opłata ta jest dochodem gminy, to tym samym gmina jest wierzycielem, który może dochodzić jej przez swoje organy wykonawcze (prezydent) lub inne, ale posiadające umocowanie w tym zakresie. Uprawnienia Dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta m. st. Warszawy, który reprezentuje Prezydenta i tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 u.s.g. oraz zgodnie z treścią pełnomocnictwa może działać za gminę jako kierownik jednostki organizacyjnej. Należy podkreślić, że z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia. Należy więc wskazać, że Ośrodek nie jest organem gminy, nie jest też wierzycielem, nie posiadał więc prawa do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Tym samym, wystawiony przez Dyrektora Ośrodka tytuł wykonawczy jest wadliwy i uzasadniał odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jego zwrot wystawcy. Przepis art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., bowiem art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądzają o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko organu egzekucyjnego utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia 18 lutego 2011 r. stwierdził niedopuszczalność egzekucji i zwrócił Stołecznemu Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych tytuły wykonawcze, obejmujące należności za pobyt zobowiązanego A. H., w Ośrodku, zaś Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę Stołecznego Ośrodka dla osób Nietrzeźwych. Wobec przedstawionych wyżej ustaleń niecelowe jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie oceny prawidłowości doręczenie upomnień albowiem kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm) oddalił skargę kasacyjną.