II GSK 1183/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 703/15 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 703/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] stycznia 2014 r. zatrzymano do kontroli samochód marki [...] o numerze rej. [...] wraz z naczepą o numerze rej. [...], którym kierował T. T. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Pojazd był wyposażony w urządzenie "Viabox", służące do poboru opłaty elektronicznej. Podczas kontroli ustalono, że T. T. nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd zespołu pojazdów w dniu [...] stycznia 2014 r., po drodze ekspresowej [...] na odcinku [...] - połączenie z autostradą [...], o godzinie 09:56:56 i o godzinie 14:55:02. W związku z powyższym, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.), nałożył na T. T. karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Następnie organ, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., nałożył na T. T. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za przejazd po drodze ekspresowej [...] na odcinku [...] połączenie z autostradą [...], w dniu [...] stycznia 2014 r., bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ wyjaśnił, że w decyzji organu I instancji wymieniono pięć stwierdzonych incydentów ogólnie, a kara pieniężna została nałożona za przejazd bez opłaty, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako niedostatecznie jasnej i budzącej wątpliwości co do treści. Jednocześnie z analizy pism Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu w dniu [...] stycznia 2014 r. po drodze ekspresowej [...] nie została uiszczona. Przyczyną nieuiszczenia był brak środków na koncie. T. T. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, które istotnie odbiega od delegacji ustawowej w zakresie, w którym rozszerza odpowiedzialność karnoadministracyjną na kierującego pojazdem. Ponadto organ bezpodstawnie rozszerzył odpowiedzialność karną skarżącego poprzez naruszenie zasady "jedno naruszenie, jedna kara". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z jednoznacznych ustaleń kontroli drogowej wynika, iż skarżący, jako kierowca pojazdu, wykonywał przewóz po drodze krajowej bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej, co w konsekwencji dało podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Sama ustawa o drogach publicznych w art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz art. 13k ust. 1 jednoznacznie wskazuje na podmiot odpowiedzialny za naruszenie. Jest nim kierujący pojazdem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady "jedno naruszenie, jedna kara", Sąd I instancji podkreślił, że skarżący na mocy zaskarżonej decyzji został ukarany za wykonywanie przejazdu po drodze ekspresowej [...] na odcinku [...] - połączenie z autostradą [...]. Inne naruszenia, dotyczące nieuiszczenia opłaty za przejazd innymi drogami krajowymi są przedmiotem odrębnych decyzji. T. T. złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 703/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi (art. 188 p.p.s.a.), a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na braku analizy znaczenia zawartych w nich norm w kontekście wykładni systemowej oraz celowościowej, jak również wykładni prounijnej, a przede wszystkim prokonstytucyjnej, polegającą na błędnym przyjęciu, iż z przywołanych przepisów wynika, iż odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczania opłat elektronicznych, w tym także za korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty jest wyłącznie kierujący pojazdem (będącym pracownikiem przedsiębiorcy) i to temu podmiotowi powinna być wymierzona kara pieniężna, w przypadku gdy z przedmiotowych przepisów wynika, iż obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczenie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża przedsiębiorcę, wobec czego nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem; 2. art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowe przepisy pozwalają na nałożenie na kierującego pojazdem więcej niż jednej kary w przypadku gdy narusza to zasadę "jedno naruszenie, jedna kara". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że literalne rozumienie art. 13k ust. 1 u.d.p., w sytuacji gdy kierujący pojazdem jest pracownikiem przedsiębiorcy, wykonującym przejazd w jego imieniu i na jego rzecz, oznacza nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który nie był obowiązany do zawarcia umowy z operatorem systemu, wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenia środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczania. Skarżący podkreślił, że jako kierowca pojazdu, zatrudniony przez przedsiębiorcę i na jego polecenie wykonujący sporny przejazd, nie jest osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat w systemie viaTOLL, podczas gdy brak było możliwości podjęcia przez niego działań na rzecz wypełnienia obowiązku, za uchybienie którego poniósł karę pieniężną. Skarżący stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie za jedno naruszenie dostał 5 kar pieniężnych w wysokości 3000 zł każda, łącznie 15.000 zł. Jego zdaniem, takie postępowanie jest niezgodne z podstawowymi zasadami prawnymi leżącymi u podstaw demokratycznego państwa prawnego. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając tę skargę kasacyjną we wskazanych powyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na jednej tylko podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., tj. na wskazaniu naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. polegającą na błędnym przyjęciu, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązku uiszczenia opłat elektronicznych jest wyłącznie kierujący pojazdem (będący pracownikiem przedsiębiorcy) oraz naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji przez błędne uznanie, że te przepisy pozwalają na nałożenie na kierującego pojazdem więcej niż jednej kary za jedno naruszenie. Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Ze sposobu i zakresu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego również nie wynika, że wnoszący tę skargę zmierza do podważenia przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że do okoliczności tych nawiązuje jedynie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, ograniczając się do lapidarnego stwierdzenia w ostatnim akapicie uzasadnienia, że "w niniejszej sprawie Skarżący za jedno naruszenie dostał 5 kar pieniężnych". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez organ zaskarżonej decyzji kierował obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy pojazdów samochodowych po drogach publicznych do korzystających z dróg publicznych. Jednakże w art. 13k ust. 1 pkt 1 tej ustawy ustawodawca obciążył odpowiedzialnością za przejazd bez uiszczenia opłaty, w postaci kary pieniężnej, w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości kierującego pojazdem. Wobec takiej treści art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy zarzut błędnej wykładni tych przepisów, polegającej na przyjęciu, że kierujący pojazdem nie ponosi kary pieniężnej za przejazd po krajowej drodze publicznej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej jest całkowicie bezzasadny. Można dodać, że stan prawny w tym zakresie uległ zmianie od dnia 2 stycznia 2015 r. (ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym, Dz. U. z 2014 r., poz. 1310), a zatem już po wydaniu kwestionowanej decyzji. W myśl art. 4 tej ustawy nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zmieniona treść art. 13k ust. 4 u.d.p., przewidująca wymierzanie kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, właścicielowi pojazdu samochodowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, a jeżeli właściciel nie jest posiadaczem pojazdu - posiadaczowi pojazdu, nie mogła zatem znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego: art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji przez błędne uznanie, że te przepisy pozwalają na nałożenie na kierującego pojazdem więcej niż jednej kary za jedno naruszenie. Podstawą tego zarzutu jest stwierdzenie i jednocześnie zarzut dotyczący stanu faktycznego sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną utrzymuje bowiem, że wykonał jeden przejazd, za który zastał kilkakrotnie ukarany, kwestionując tym samym ustalenia organów co do tego, że tych przejazdów było więcej niż jeden. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Istotne jest przy tym również, że ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). W konsekwencji podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji przez błędne uznanie, że te przepisy pozwalają na nałożenie na kierującego pojazdem więcej niż jednej kary za jedno naruszenie, jest zarzutem bezpodstawnym. Stwierdzić należy, że istotne fakty mające znaczenie dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności za delikt, o którym mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., nie zostały podważone w skardze kasacyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego wykazał, że w określonym wyżej czasie i miejscu skarżący wykonywał przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej i nie uiścił wymaganej opłaty elektronicznej za ten przejazd. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do niezasadnego nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08, OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26; także wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 OTK-A, 2009, Nr 7, poz. 105). Administracyjne kary pieniężne, oparte na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji w przypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Tym samym, administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK-A, 2008, Nr 2, poz. 30). Mając powyższe na uwadze, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), znajdującego w sprawie zastosowanie ze względu na treść § 21 i § 23 tego rozporządzenia. Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika organu za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.