II GSK 1190/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1926/10 w sprawie ze skargi "B. Spółki z o.o." w B. – B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz "B. S.półki z o.o." w B. –B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., uwzględnił skargę "B. Sp. z o.o". z siedzibą w B.B.na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania umowy o świadczenie usług, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą odmówiono skarżącej spółce uchylenia decyzji ostatecznej Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającej objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym Z. L. z tytułu wykonywania u skarżącej spółki, w okresie 1 marca - 31 lipca 2007 r. umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji, które po wznowieniu na wniosek skarżącej spółki postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora OW NFZ z dnia [...] października 2009 r. stwierdziły, że brak było podstaw do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania. Zdaniem organów administracji, "B. Sp. z o.o" nie miała interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby będącej stroną umowy zawartej przez spółkę. Decyzja kończąca takie postępowanie nie nakładała bowiem na skarżącą spółkę żadnych obowiązków, ani nie dawała jej żadnych uprawnień. W ocenie organów, o uprawnieniu do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego nie przesądza również okoliczność, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w stosunku do "B. Sp. z o.o" decyzję naliczającą wymiar składki na ubezpieczenie zdrowotne Z. L.. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów administracji obu instancji było wadliwe. Organy błędnie oceniły bowiem kwestię interesu prawnego skarżącej spółki w postępowaniu dotyczącym objęcia kontrahenta tej spółki obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Przytaczając treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 87 ust. 4 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) dalej: ustawa o świadczeniach, oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie (w drodze decyzji administracyjnej) podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, że zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Zatem to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej w następstwie tego ustalenia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia, zaś później ta kwestia jest już przesądzona. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu zleceniobiorcy takim ubezpieczeniem. Zatem ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy (statuując go jako płatnika składek) i zleceniobiorcy (jako ubezpieczonego). Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że obie strony umowy mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżając wyrok w całości domagał się jego: 1) uchylenia w całości i oddalenia skargi, 2) uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne; 2) przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a., i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie w zakresie pominięcia przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, 69 ust. 1, 85 ust. 4, 87 ust. 1 i 4 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c i lit. d ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych skutkujących naruszeniem art. 28 k.p.a. i błędnym przyjęciu, że skarżący miał interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahenta. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przedstawił szczegółowe uzasadnienie dla przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, "B. Sp. z o.o" wnosiła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji pomiął treść przepisów art. 109 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach, z których wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a kwestia składek na to ubezpieczenie należy do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1993 r. o systemie ubezpieczeń społecznych) i w konsekwencji wadliwie przyjął, że płatnik tych składek ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym kwestii objęcia Z. L. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. W tej mierze, skład orzekający Sądu, afirmuje bowiem ugruntowany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd w świetle którego brak jest podstaw, aby zarzuty skargi kasacyjnej uznać za zasadne (por. wyroki NSA z dnia: 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 68/11; 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 311/10; 11 października 2011 r., sygn. akt II GSK 951/10; 11 października 2011 r., sygn. akt II GSK 995/10; 11 października 2011 r., sygn. akt II GSK 997/10; 8 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 992/10; 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1418/10; 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1459/10; 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1547/10). W analizowanym zakresie podkreślić należy na wstępie, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. status strony wiąże z pojęciem interesu prawnego. Nie budzi już wątpliwości pogląd, że interes prawny strony postępowania administracyjnego może mieć swoje źródło nie tylko w przepisach prawa administracyjnego materialnego, ale również w innych normach należących do prawa materialnego, w szczególności prawa cywilnego (por. R. Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", W-wa 2005, s. 105-106). Nie jest też sporne stanowisko, że "związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 258–259; por. też H. Knysiak-Molczyk "Glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 59/06, OSP 2007/4/42). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że "sytuacja, w której postępowanie "dotyczy" interesu prawnego określonego podmiotu oznacza, że podmiot ten może być stroną postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu i to do niego będzie skierowana decyzja rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach, jak i to, że może on mieć interes pośredni, decyzja ta wpłynie bowiem pośrednio na jego status prawnomaterialny. Oba te podmioty niezależnie od tego, czy postępowanie jest wszczęte z urzędu, czy też na wniosek, są stronami i muszą zostać powiadomione o jego związaniu przez właściwy w sprawie organ, oczywiście poza stroną, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte" (A. Matan "Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym" CASUS 2005/1/9). Powyższe stanowisko co do rozumienia interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w którym podkreśla się, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (por. wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64/94, OSNP 1995/10/118; wyrok SN z dnia 13 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 128/02, M. Praw. 2003/1/4 oraz zbiór lex nr 74588; wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OSA 4/03, ONSA 2004/1/3; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05; wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). W przedmiotowej sprawie ustalenie przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia 12 października 2010 r., iż Z. L. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, że "B. sp. z o.o." z siedzibą w B.– B., jako płatnik tych składek będzie zobowiązana – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach – bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne. Przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny i aktualny interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu, gdyż decyzja stwierdzająca podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na jego status prawnomaterialny. Okoliczność, że podmiotem finansującym składki jest sam ubezpieczony nie ma tutaj decydującego znaczenia, gdyż wykonawcą obowiązku nałożonego na mocy art. 69 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 4 i art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach jest właśnie płatnik. W świetle treści art. 1a pkt 20 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych to płatnik jest zobowiązanym do zapłacenia składki m.in. na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, że "z faktu, iż jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych płatnik "oblicza" składki na ubezpieczenie zdrowotne, "odprowadza je", wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie interesu faktycznego (...)". Skoro bowiem płatnik jest obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 87 ust. 1 ustawy), a w przypadku ich nieopłacenia składki te podlegają ściągnięciu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 1 ustawy), to nie można uznać, iż płatnika obciążają jedynie "czynności techniczne". Statusu płatnika jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, skoro kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzje, o których stanowi art. 38 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, wydawane są przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i jak wynika z art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy dotyczą one wymierzania, pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne i powadzenia rozliczeń z płatnikami składek. Decyzje te mogą być zaskarżane zgodnie z art. 83 ust. 2 tej ustawy tylko w zakresie wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Do kompetencji ZUS nie należą natomiast sprawy dotyczące samego objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. W tym zakresie właściwym jest – zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach – dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu. Jak podkreślił Sąd Apelacyjny w Katowicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. "skoro istotą sporu pomiędzy stornami dotyczącego obowiązku odprowadzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne pozostawała kwestia występowania obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego ubezpieczonej, to przed wydaniem zaskarżonej decyzji wymiarowej koniecznym było uzyskanie przez organ rentowy prawomocnej decyzji dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu rozstrzygającej o tej kwestii" (por. wyrok SA w Katowicach z dnia 24.06.2008 r., sygn. akt III SAKa 1880/07, Biul. SAKa 2009/2/34; zbiór lex nr 504167). W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Sąd I instancji trafnie zauważył, iż "(...) w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej w następstwie tego ustalenia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona i stanowi konsekwencję ustaleń poczynionych w postępowaniu o podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu". W związku z powyższym, skoro stroną tej umowy jest zleceniodawca, czy też zamawiający dzieło, to nie zasługuje na akceptację pogląd, iż nie ma on interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia treści tej umowy, skoro ustalenia w tym zakresie dotyczą również jego interesów chronionych w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (umowa zlecenie – art. 734 i nast. k.c., czy też umowa o dzieło – art. 627 i nast. k.c.). W tej sytuacji Sąd I instancji trafnie uznał, że "B. sp. z o.o." ma status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez NFZ, mającym na celu ustalenie w drodze decyzji, iż jej kontrahent wykonując umowę o świadczenie usług zawartą z nią podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, gdyż jest ona płatnikiem składek z tego tytułu. Skoro "B. sp. z o.o." nie brała udziału w charakterze strony, jak również nie zostały jej doręczone decyzje organów I i II instancji, to Sąd I instancji w oparciu o powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Z tych zatem przyczyn brak było podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 7