II GSK 120/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr. ) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło- Chlabicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." Spółki z o.o. w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2290/12 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "F." Spółki z o.o. w U. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2290/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "F." Sp. z o.o. w U. (zwanej dalej: skarżącą) decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d. oraz lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie (udokumentowanej protokołem kontroli z dnia 18 stycznia 2012 r.) wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez wskazanych w decyzji kierowców. Powyższe naruszało też art. 10 ust. 3 oświadczenia rządowego z dnia 30 sierpnia 1999 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. oraz ogłoszenia jednolitego tekstu tej umowy (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1087), zwanej dalej: Umową AETR. Zgodnie bowiem z przepisami Umowy AETR przedsiębiorstwa będą przechowywać wykresówki co najmniej przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i powinny przedstawić je na żądanie funkcjonariuszy służb kontrolnych. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a) i h), art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.1985.370.8), zwanego dalej: rozporządzeniem Nr 3821/85, art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) i art. 10 rozporządzenia Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1), zwanego dalej: rozporządzeniem Nr 561/2006, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo, że w tej sprawie łączna kwota kary pieniężnej wynosiła 151.000 zł, to z uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., została ona ograniczona do wysokości 20.000 złotych, bowiem skarżąca w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniała średnio do 20 kierowców. Organ podkreślił, że przedsiębiorca ma bezwzględny obowiązek starannego przechowywania wykresówek, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu następujących kierowców oraz innych dokumentów ewidencjonujących czas pracy kierowców. Organy inspekcji transportu drogowego orzekające w sprawie nie mają zaś obowiązku wnikania w przyczyny nieokazania odpowiednich dokumentów. Istotne było bowiem stwierdzenie, że niezależnie od przyczyny kontrolowany przedsiębiorca nie był w stanie przedstawić do kontroli wymaganych dokumentów przedstawiających czas pracy zatrudnianych przez niego kierowców. W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z lp. 3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wobec skarżącej i nałożenie na nią kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., powołał się na treść art. 92 ust. 1 u.t.d., art. 10 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Nr 561/2006 i art. 14 ust. 2 rozporządzenia Nr 3821/85 i stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów przedsiębiorca jest nie tylko zobowiązany do stworzenia takich warunków pracy kierowców, aby mogli przestrzegać przepisów dotyczących transportu drogowego, ale jest także zobowiązany do świadczenia usług transportowych zgodnie z obowiązującym prawem. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają zatem przedsiębiorcę. W związku z tym przedsiębiorca w toku kontroli zobowiązany jest do okazania wszelkich dokumentów związanych z prowadzoną działalnością i przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego, w tym wykresówek czy innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Przy czym dokumentacja potwierdzająca prawidłową pracę przedsiębiorstwa powinna być dostępna w przedsiębiorstwie w trakcie prowadzonej kontroli, a przedsiębiorca jest bezwzględnie zobowiązany do okazania tych dokumentów podczas kontroli. Skoro w rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca - skarżąca nie przedstawiła podczas kontroli stosownych dokumentów, tj. wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, to organy inspekcji transportu drogowego nie miały obowiązku analizowania przyczyny nieokazania tych dokumentów, ani prowadzenia szczegółowego postępowania w celu wyjaśnienia, czy kierowcy faktycznie wykonywali przewozy drogowe. W związku z tym, Sąd uznał zarzuty skarżącej za niezasadne. Stwierdził też, że organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, w zgodzie z prawem wymierzając skarżącej karę, której wysokość odpowiada obowiązującym normom, zgodna jest bowiem z taryfikatorem kar wymienionym w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z pkt 3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego "błędną niewłaściwe zastosowanie", a w konsekwencji nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w sytuacji braku naruszenia prawa. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca stwierdziła, że w postępowaniu nie wykazano, że przewozy drogowe wykonywane były poza obszarem Wspólnoty Europejskiej, co uprawniało organ do zastosowania przepisów Umowy AETR. Wersja tej umowy obowiązująca obecnie nie uwzględnia tachografów cyfrowych, w art. 10 pkt. 3 odnosi się jedynie do przechowywania kart kontrolnych, które nie są tożsame z obowiązkiem przechowywania tachografów cyfrowych. Ponadto kontrolujący nie wskazali samochodów, którymi wymienieni w decyzji kierowcy mogli ewentualnie kierować w dniach aktywności zawodowej, a w związku z powyższym nie było podstaw prawnych do wydania skarżonych rozstrzygnięć. Podniosła też, że wymierzając karę finansową nie wzięto pod uwagę, iż przepisy o charakterze administracyjno-karnym, a takimi są przepisy u.t.d. przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej, bez stosowania wykładni rozszerzającej, analogii lub domniemań. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. W skardze kasacyjnej postawiono jeden zarzut naruszenia prawa materialnego art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 6 w zw. z pkt 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędne - niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nałożenie na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w sytuacji braku naruszenia prawa. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie powołuje się na to, że w postępowaniu nie wykazano, że przewozy drogowe wykonywane były poza obszarem Unii Europejskiej, że wersja umowy AETR obowiązująca obecnie nie uwzględnia tachografów cyfrowych, że nie okazano tych tachografów, że nie ma obowiązku przechowywania tachografów, że kontrolujący nie wskazali samochodów, którymi w wymienieni w decyzjach kierowcy mogli kierować. Zauważyć wobec powyższego należy, że zarzuty dotyczące braku wykazania, iż przewozy drogowe wykonywane były poza obszarem Unii Europejskiej, że kontrolujący nie wskazali samochodów, którymi wymienieni w decyzjach kierowcy mogli kierować, są zarzutami natury procesowej, nie można nimi zwalczać naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, LEX nr 470457). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732). Wobec zaś braku wskazania w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych należy uznać, że stan faktyczny ustalony przez organy i zaaprobowany przez Sąd I instancji, nie został podważony, czyli mamy w konsekwencji w sprawie do czynienia z przewozami międzynarodowymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji stwierdza się, że niepostawienie w skardze zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a..) sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1045/04, LEX nr 187142). Niepostawienie w skardze zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd pierwszej instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 840/06, LEX nr 372223). Skoro nie podważono ustalonego stanu faktycznego, w tym tego, że w sprawie wystąpiły przewozy międzynarodowe, to nie można uznać, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzucie kasacyjnym, a mianowicie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 6 w zw. z pkt 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędne - niewłaściwe zastosowanie. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał podzielając stanowisko organów, co do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy i umowy międzynarodowej. Świadczy o tym nieokazanie w czasie kontroli wykresówek, danych z kart kierowców, danych z tachografów cyfrowych lub danych z dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień przez wskazanych w decyzji kierowców. Na marginesie wypada zauważyć odnośnie podnoszonego w uzasadnieniu zarzutu nieokazania tachografu (kwestia, także dotycząca ustaleń faktycznych), że skarżącej kasacyjnie Spółce wymierzono karę pieniężną z tytułu nieokazania w czasie kontroli wykresówek, danych z kart kierowców, danych z tachografów cyfrowych lub danych z dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień przez wskazanych w decyzji kierowców – a nie za nieokazanie tachografu. Zarzut ten, także i z tego powodu należało uznać za nieusprawiedliwiony. Przypomnieć w kontekście zaistniałego stanu sprawy należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postanowił w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.